浅谈从新公共行政到新公共服务的行政价值变迁

时间：2021-06-09 16:01:26　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：在西方行政发展史中，始终存在着行政价值的争议，概括起来，主要是“效率”与“公正”之争。西方公共行政的价值变迁经历了从“效率至上”到“公平主导”，再到“3E”和质量取向，现正走向效率、公平与责任并重的阶段，体现了从重视工具理性到工具理性与价值理性互相融合的趋势。本文将对工具理性与价值理性的基本含义进行简单阐释、对公共行政价值变迁的历史脉络和总体规律进行简单梳理，在此基础上对从新公共行政到新公共服务的价值变迁进行较为详细的梳理，以期能对公共行政学这一阶段的价值变迁有更好的理解。
　　关键词：新公共行政新公共管理新公共服务价值变迁
　　一、工具理性与价值理性
　　工具理性强调手段—目的的合理性，通过缜密的逻辑思维和精细的科学计算来实现效率或效用的最大化；而价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。在公共行政得价值特性领域谈论目的性价值和工具性价值或者工具理性和价值理性，两者是相辅相成的、缺一不可的。工具理性往往以“效率至上”为追崇点，而价值理性则往往偏重于“公平主导”，在公共行政发展的历程当中，由于价值理性与工具理性的地位不同而致使“效率”与“公平”的关系问题成为公共行政永恒的话题。
　　二、公共行政价值变迁的总体规律
　　1.新公共行政--“公平主导”。20世纪60年代末70年代初，西方各国出现了比较频繁而剧烈的社会动荡，促使人们反思公共行政的不足。以弗雷德里克森和沃尔多等为代表的学者们发起了“新公共行政”运动，并建立了“新公共行政学”，突出社会公平，提出公共行政是一种“民主行政”，应当注重其“公共性”。此后形成了社会公平、民主、政治互动、回应性、公民参与和社会责任感等最显著的价值理念。强调所有公民平等的政治和社会参与机会，公共行政应当对公民负责而不是对公共机构负责公共机构应当增强公众的代表性鼓励公民广泛地参与公共行政，重视公众呼声和以顾客为中心。“新公共运动”还对政府官员的社会责任感提出更高的要求，强调公共管理者的道德意识，公务员在履行誓言和责任时，应当以公众利益为准绳，并通过公共服务的道德和责任体现出社会责任感。
　　2.新公共管理--全方位的“3E”价值诉求。70年代以来，西方福利国家模式弊端开始暴露，如政府部门规模庞大、机构臃肿、行动迟缓和效益不佳，政府的灵活性、回应性和政府能力受到质疑，导致普遍性的福利危机、管理危机和信任危机。在这些困境下应运而生的“新公共管理运动”，主张在公共服务中，打破官僚制政府的这一唯一供给模式，引进市场机制和私营部门的技术手段与激励机制。其核心价值在于“3E”，即经济（economy）、效率（efficiency）与效能（effeteness）。新公共管理更加重视投人、产出和结果，重视公民的要求和满意度，即重视公共服务的质量，而不是单纯的效率，把效率原则扩展为包括经济、效率和效能在内的全方位的价值诉求，是一种“绩效式管理”。
　　3.社会治理模式--工具理性和价值理性并重。相对于新公共管理对“3E”的高度强调和对“管理主义”的弘扬，以政府与公民合作治理、协商民主等为特征的社会治理模式在行政价值上呈现出工具理性和价值理性并重的倾向。社会治理模式不仅强调对经济、效率、效能和工具理性的追求，更关注贯穿于政策、制度制订与执行全过程及其结果中的公平、责任等价值取向的实现。反对把过多的资源消耗在维持社会治理的工具理性方面，而忽略甚至牺牲社会治理的根本价值和目的本身，导致公共精神和公共利益的缺失。在这一阶段出现了新公共服务理论以及正在兴起的公共价值管理理论。这一阶段的公共行政理论，在本文接下来的论述中将只讨论新公共服务理论。
　　4.总体规律。
　　4.1社会生态环境变化决定行政价值变迁与行政改革走向。行政价值的变迁始终与不同时期的经济背景、社会需求密切相关。例如在古典公共行政时期，由于机构规模扩大导致的效率低下，以及由于“政党分肥制”行政运作混乱无序，因而“效率至上”就成为公共行政的核心价值理念，而如何提高效率也就成为行政改革的迫切要求。由于当时的企业改革运用了科学管理方法，这自然就成为行政组织模仿和学习的对象。
　　4.2单一价值向多维价值的变迁与融合。尽管公共行政发展史上每一次价值的选择侧重点都不相同，但是从其历史脉络看，公共行政价值的变迁经历了从重视单一价值到多维价值并重且相融合的过程。从“效率至上”到“公平主导”，再到“3E”和质量取向，现正趋向于效率、公平与责任等多种价值交叉，彼此渗透，反映了现代公共行政试图在多维价值的选择中达到一种较合理的平衡。
　　4.3工具理性与价值理性的动态发展与完善。从公共行政的价值特性来看，多维的公共行政价值总体上可以分为工具理性和价值理性两大类。工具理性主要包括效率，价值理性主要包括公平、民主、责任等。过于单一强调工具理性或价值理性，都容易导致行政价值的扭曲。事实上，工具理性和价值理性虽然存在效率与公平、效率与公正、民主与效率等相冲突的层面，但是二者不是截然对立的，而是可以调适与融合的。工具理性曾在全社会得到大力张扬和扩张，在公共行政领域也曾一度达到绝对的优势地位。然而，社会发展的最终目的是人的全面发展，是人与自然、人与社会的协调和可持续发展。从这个意义来说，价值理性应当是核心和基础，工具理性应当服务于价值理性，在价值理性提供的目标和前提下发挥作用。
　　三、从新公共行政到新公共服务的价值变迁
　　1.新公共行政--社会公平价值。
　　1.1新公共行政对传统公共行政“效率至上”观的反思和批判。传统公共行政学把效率和经济作为公共行政的两个基本原则，所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务，而所谓经济则是指花费更少的资金保持和提高服务水平。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。新公共行政对传统公共行政“效率至上”原则的批判主要是从理论和实践两个方面进行的：一是理论方面，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且还是对广大民众生活得各个方面都具有决定性影响的重要因素，它担负着广泛的社会责任。与传统公共行政学不同，新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管理工作的最终目标。二是实践方面，新公共行政学认为传统公共行政学“效率至上”原则主要存在以下三方面的不足：首先，公共行政的最重要的目的在于促进人类幸福，然而传统公共行政学无法担负起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也就谈不上能够有效地改善人民群众的生活水平；其次，传统公共行政学的效率观也促使一些行政学研究者以机械性效率（指可以用具体数字表示俄投入与产出之比率，它强调的是以最少的投入取得最大的产出。）为标准来评估公共服务的绩效；最后，传统公共行政学理论过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了更多问题。

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