结构改革与职能发展：我国监察机构的治理
时间：2021-05-15 00:05:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]
自监察体制恢复建立以来，监察机构经历了恢复期、调整期、推进期、发展期、变革期五个时期，不同时期具有相应的运行机制和制度保障。监察职能演进与我国监察机构的结构调整存在相关性，经历了一个“分”“合”“整”“统”的发展过程，分别产生外生型、内嵌型、内生型、自主型职能类型。推进国家监察体制改革，实现监察机构及其职能的政治性、法治性和有效性的有机统一，形成中国特色的监察体制。
[关键词]
监察机构；监察职能；结构改革；职能发展
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05004909
自1986年我国监察体制恢复以来，随着国家政治经济生活的变迁，监察机构经历了一个具有时代发展特征的演进过程。监察机构及其职能的演进反映了我国党风廉政建设和反腐败斗争的发展情况，也反映了我国国家治理现代化的发展过程。本文以《人民日报》等重要报刊为主要文献来源，尝试分析改革开放以来我国监察机构及其职能的演进过程与特点。
一、监察机构演进的历史分析
自恢复建立以来，我国监察机构日益融入整个国家建设和发展，成为国家开展政治管理、提供公共服务和推进治国理政的重要环节。监察机构作为基本的监督力量，在国家监督体系中发挥越来越重要的作用。结合相关法律制度文本的颁布实施，在学理上，我国监察机构演进过程大致可分为五个阶段。
（一）恢复期
恢复期是从1986年恢复建立至1993年纪检监察合署办公。这一时期，各级监察机构逐步恢复建立，成为当时维护国家经济发展秩序的重要保障力量。
1986年11月出台的《关于设立中华人民共和国监察部议案的说明》指出了当时的监察问题：“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷”[1]（P761）。监察机构专司监察职能，主要集中于廉政监察，这与当时社会经济发展形势及出现的腐败问题直接相关。当时监察机构的工作重点集中于检查对外经济合同签订和执行中的问题，尤其是查处国家机关工作人员在对外经济关系中的索贿受贿、贪污和渎职等行为，包括出卖经济情报。这些工作当时被列为监察机构长期的工作重点[2]。国家要求凡有涉外经济活动的地方，应以清查对外经济合同中的问题为重点开展监察工作；有对外经济合同的部门和单位在半年时间内把这些合同全部清理一遍[3]。
各级监察机构按照“治理经济环境，整顿经济秩序”的要求，集中查处了一批在流通领域利用权力倒卖紧俏物资、牟取暴利的案件。至1988年底，各级监察机构在抓紧组建机构和开展清查涉外经济合同的同时，查处各种违纪案件，一年来共立案1.56万件，7500多人受到行政处分。据不完全统计，在监察部门已经做出政纪处理的4900余案件中，属于贪污、索贿受贿的有1609件，属于官僚主义、失职渎职的有494件，属于违反财经和外事纪律的有389件，属于严重以权谋私的有292件，属于打击报复或其他方面的有2112件[4]。
1990年颁布实施的《行政监察条例》对监察职能做出规定：“根据监察计划定期或者不定期地对被监察部门和人员贯彻执行国家法律、法规、政策以及决定、命令的情况进行检查。”“根据本级人民政府或者上级监察机关的决定，或者根据本地区、本部门工作的需要，对被监察部门的工作进行专项检查。”
“对违法违纪行为进行立案调查。”从这些规定可以看出，監察机构有权开展专项检查和立案调查，对国家法律政策执行情况进行全面监督，受理调查处理监察对象各类违反国家法律、法规以及违反政纪的行为。
这一时期的监察机构主要针对改革开放形势下出现的新问题新情况开展工作，着力推进党纪建设和经济整顿。从总体上，监察机构的职能比较单一，重点是廉政监察，廉政监察和执法监察还没有形成整合力。
（二）调整期
调整期是从1993年纪检监察合署办公始至1997年《行政监察法》颁布。考虑到纪委与监察机构工作性质和工作职能的重合性，中央纪委、监察部从1993年开始合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监督两项职能。合署办公后，监察机构主要围绕社会主义市场经济发展过程出现的新问题开展工作，重点解决破坏社会主义市场经济秩序，违背市场经济运行规律以及新型权力腐败等问题，主抓领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风三项工作。与此相适应，监察机构重点整治领导干部经商办企业、在经济实体中兼职、买卖股票、在公务活动中收受礼金等问题，提出县处级及以上领导干部廉洁自律要求。从抑制部门利益和治理部门腐败的角度出发，有针对性地治理乱收费，实行收支两条线管理，要求党政机关与所办经济实体脱钩。中央纪委监察部从保证各项经济政策贯彻落实出发，要求各地严格遵守党纪政纪，该下放给企业的权力应及时下放，不得擅自截留、挪用农副产品收购资金；不得未经批准自行设立各类金融机构，或直接融资，高利率集资，滥发股票、礼券；不得炒房地产，办“翻牌”公司等[5]。在社会主义市场经济发展初期，经济运行机制尚不完善，合理的经济行为与非法的市场投机行为常处于模糊地带，人们对可能出现的腐败问题认识不足，监察机构努力与经济发展相适应，维护经济秩序。但客观地说，监察机构所处理的很多问题是经济改革不到位造成的，一些属于比较微观层面的矛盾问题。监察机构仍沿用传统方法解决现实问题，与具体工作要求相比，存在一定滞后性，不能完全触及腐败发生的体制机制根源。
这一时期工作实践和调整到位的最终成果是《行政监察法》。根据1997年颁布实施的《行政监察法》，监察机构具有检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理监察对象违反行政纪律行为的控告检举、违反行政纪律的行为以及有关受理的申诉等职责。《行政监察法》的实施标志着行政监察在国家监督体系中正式确立其地位，受到国家政权的确认和保护。
