中央与地方权力配置研究
时间：2021-07-02 00:01:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：中央与地方的权力配置是国家制度的核心问题，建国以来，我国中央与地方的权力配置一直由中央掌握，但随着市场经济和民主政治的发展，这种中央掌控的集权与放权模式已经不再适宜。放眼世界，各国在权力纵向配置方面有不同的发展，主要体现在中央与地方关系的法治化与制度化。
中央与地方的权力配置需要通过国家立法的形式明确，使权力划分得到法律的保障;在权力归属上可以参照其他国家的一些经验并结合我国的国情，作出合理、合法、公平、高效的划分;在中央与地方权力出现争议时，应该由独立的司法审查机关作出符合法治要求的裁决。以上这些都是本文所要解决的问题。本文将主要参考比较典型的美国联邦制的分权模式，结合我国国情，对我国中央与地方权力的配置问题作出比较细致的探究。
关键词：国家权力;中央与地方关系;权力配置
一、中央与地方权力配置的理论研究
（一）中央与地方关系的相关概念
中央与地方的概念主要存在于单一制国家，地方是相对于中央而言的，不同学者对其范围有不同的认识，一种观点认为地方的范围是十分广泛的，是指所有的非中央的区域或单位，包括地区;另一种观点则认为地方仅指国家的一级行政区域，以我国为例，中央与地方关系指的是中央与省级辖区的关系。而在联邦制国家中，不使用中央与地方的概念，以美国为例，州政府并不被称为“地方政府”，只有州以下的地方团体才被称为“地方政府”，它们和各州之间的关系就相当于单一制下地方政府和中央政府的关系。
尽管不同学者对中央与地方关系的概念有不同定义，但也只是研究角度有所不同。从这些概念中可以发现学者们研究的出发点主要集中于两个方面：一方面是央地关系主体，有的学者认为是中央政府与地方政府之间的关系，有的学者认为是中央国家机构和地方国家机构之间的关系;另一方面是央地关系的权限范围，包括立法、行政、经济、军事等等方面。由于学者意见的差异和问题本身的复杂性，我们很难对中央与地方关系给出一个确定性的定义。
（二）中央与地方权力配置的基本理论
1.中央集权理论
中央集权理论源于传统的主权理论，在西方国家，主权是在君主和教皇斗争的过程中产生的概念。1576年，博丹在《国家六论》中首先阐述了主权概念，将其定义为“共和国所固有的绝对和永久之权力”，是“独立于法律之上的最高权力”。1从博丹开始，产生了主权归属的双重性——主权究竟应该归人民所有，还是统治人民的政府所有。之后霍布斯通过解构“人民”的概念解决了主权二元论问题，几乎取消了人民的所有权力，并将主权置于政府的统治机构——立法机构手中。和博丹一样，霍布斯认为主权吸收了所有的公权力，并且是不可限制、不可分割的绝对主权。霍布斯之后，斯宾诺莎和普芬道夫等荷兰自然法学家发展了有限形式的主权理论，同时英国光荣革命的成功巩固了议会主权国家，用实践解决了主权问题。之后，卢梭的人民主权理论又复兴了霍布斯的绝对主权论，唯一区别就是主权者的性质问题。
从传统主权理论可以看出，主权被认为是绝对的、不可分割、不可限制的，从而在权力的配置上形成了中央集权制度，总结起来，中央集权理论有以下特点：
从权力来源的角度讲，地方政府的权力来自于中央的分配，地方政府作为中央政府的代理机构行使职权，在法律上、政治上、经济上、人事任免上完全从属于中央，即便有一定的自主权限，其授予或取消、扩大或缩小也取决于中央政府授权。
从权利制衡的角度讲，中央政府掌握了最终的裁决权和监督权。地方政府对中央政府没有制约的作用，地方权力是中央政府权力的地方延伸，是中央的附属。未经中央授权，地方政府不可擅自制定法律，而且在执行政策时，要随时接受上级政府的指挥和监督。
2.地方分权理论
随着时代发展，那种主张至高无上、不可分割、不可限制的主权思想受到越来越多质疑，这种权力在现代宪政构架中是没有立足之地的。“现代宪政的核心思想是所有权力都要受到约束。”2“立宪政府政治结构理论的重要组成部分，必须是关于地方政府的设计。”3地方分权与自治是近代宪政的有机组成部分，无论对任何一种国家体制来说，都在某种程度上把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位。
分权意味着将权力分割、分立或者分工，宪政架构下的地方分权指的是中央和地方政府分别在宪法和法律划分的事务范围内，享有充分的自主权。地方分权不同于授权，分权各方所享有的权力是由法律直接规定的，中央政府无权干涉地方政府行使权力，地方政府也无权干涉中央政府行使权力。但授权则是权力由中央分配给地方，地方权力的有无或大小均取决于中央的决定。
地方分权和自治是对权力过度集中的一种制衡力量，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。4从国家与个人的关系上看，地方分权可以尽可能的保障整体和部分（甚至是个体）的利益平衡，地方分权引起地域政治、文化、经济结构的差异化，普通的民众可以通过“用手投票”和“用脚投票”实现个人偏好，促进地方政府的政策调整，所以说，地方分权起到了更好的政治杠杆作用。
二、地方分权的必要性分析
（一）中央与地方权力配置的发展趋势
从理论上看，一般认为，主权分为对内和对外两个层次，分别为“对人主权”和“领土主权”。5这两个层次都是相对确定的概念，一旦形成很难发生实质性的变化，中央与地方关系所讨论的主要是对内主权的层次。传统主权学说认为主权是至高无上且不可分割的，但毕竟主权理论是社会和政治发展的产物，会随着社会和政治的发展而消亡。在过去的一个世纪，主权理论不断受到挑战，拉斯基在1941年《政治语法》中指出：“由于主权这个概念至少可能产生危险的道德后果，其事实上的正确性也很有疑问，因而放弃这个概念将给政治科学带来长远的好处。”6到二十世纪下半叶，主权逐渐退出了国内法的领域，今天，即便我们常常提到“主权”，也通常是在国际场合，指代一个国家独立自治的权力。
