试论调解在行政诉讼中的准确运用
时间：2021-03-03 20:07:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第60条对原行政诉讼除行政赔偿外不适用调解的原则作了突破性的规定。但是法条仅明确了行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解及调解应当遵循的几个原则，并没有进一步的细化规定。如何准确的运用调解解决行政争议是本文的核心，文章从对我国行政诉讼调解制度的演变分析了目前部分行政诉讼案件可调解的立法原由，并从可调解案件的分类、对于调解原则的理解及如何把握调解标准和尺度等方面阐述作者的浅见。
关键词：行政诉讼；调解；调解标准
中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）29-0019-04
作者简介：王桂英，福建旭丰律师事务合伙人，律师，1996年执业至今，主要从事行政法、金融法和合同法领域的法律服务，现任福建省律师协会教育委员会副主任、行政法专业委员会主任。
行政诉讼中的调解是指行政诉讼的当事人在法官主持下，自愿协商、互谅互让解决行政争议的活动。2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》（以下简称“新《行政诉讼法》”），明确规定了可以适用调解的案件类型，是对于修订前的《行政诉讼法》（即1989年制定实施的《行政诉讼法》，以下简称“旧《行政诉讼法》”）规定的调解范围的重大突破，也将有效改变近些年来在行政诉讼中以“协调”、“和解”形式实现调解目的的行政诉讼调处模式。作为新《行政诉讼法》的重要修订内容，行政诉讼当事人、审理法院都将面临正确适用调解制度、有效解决行政争议的重要命题。为此，笔者就实务中如何准确理解和适用相关法律规定谈几点浅见，以期抛砖引玉。
一、行政诉讼从“除行政赔偿外禁止调解”到“协调”、“和解”再到“有限调解”的演变
基于行政法学上关于公权力不可处分、公共利益不可出让及行政审判的任务等基本理论，确立了我国旧《行政诉讼法》非常有限的调解空间。新《行政诉讼法》第60条终于突破了原有的规定，扩大了可调解的行政诉讼案件范围。
（一）旧《行政诉讼法》“除行政赔偿外禁止调解”
旧《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”仅在第67条第3款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”因此，旧《行政诉讼法》在法律层面上确立了一般行政诉讼不适用调解为根本原则、仅行政赔偿诉讼可以适用调解为例外的诉讼模式。
但是，旧《行政诉讼法》的规定削弱了司法对行政相对人的救济力度，也不利于行政争议的高效解决。
（二）最高院及地方各级法院以“协调”“和解”方式破解“除行政赔偿外禁止调解”的困境
旧《行政诉讼法》实施过程中，最高人民法院相继于2006年12月、2007年1月、2007年3月相继发布《关于妥善处理群体性行政案件的通知》①、《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》②、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》③，以《意见》或《通知》的文件形式肯定了行政诉讼中可以适用“协调”、“和解”。此后，上海市、广东省、重庆市、山东省等地的高级法院纷纷出台了行政诉讼协调、和解的相关规定或意见。④在司法实践中，相当多的行政案件是原、被告在审判机关的默许乃至动员下通过“协调”、“和解”的方式解决的，从而促成行政案件的高撤诉率。
然而，因缺乏法律法规对于相关“协调”、“和解”的保障性规定，实践中常常出现原被告经过调处达成和解协议后，因和解协议没有被赋予强制执行力，或出现原告申请撤诉，被告未履行或未完全履行协议中的义务，原告却因撤诉而丧失了再行起诉的机会，或出现原告不按和解协议履行，被告也无法申请强制执行。⑤
（三）新《行政诉讼法》扩大了可以进行调解的案件类型
新《行政诉讼法》第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”因此，新《行政诉讼法》虽然也规定行政案件不适用调解的原则，但是，其直接以“但书”形式明确规定了可以适用调解制度的几类案件，包括：行政赔偿案件、行政补偿案件和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。该规定对于旧《行政诉讼法》的重大突破体现在：
第一，新《行政诉讼法》首次在同一条文中，在“不得调解”的基本原则之外直接明确列举了可调解的案件类型，明确、清晰地表达了行政诉讼存在调解空间的立法立场，增加法律适用的直接性、权威性。
第二，采用“类型列举+定性兜底”的规定方式，极大增加了可适用调解的案件类型，给予了调解制度在行政诉讼领域中更广阔的适用土壤。
第三，在规定可适用调解的案件类型之外，同时规定了适用调解的具体条件，为调解的适用提供了明确的原则和标准的指导。
相比较此前大量存在的“协调”、“和解”案件，这种调解制度更符合行政诉讼的目的。
二、现行的调解机制在行政诉讼中的意义
基于行政诉讼维护行政相对人的公民、法人、组织的合法权益及监督行政机关依法行政、稳定社会秩序等目的，现行的调解机制在行政诉讼中具有重大意义。
（一）是践行多元化纠纷解决机制（ADR⑥）的一种有效形式
当前中国处于社会转型期中，利益的多元化导致社会矛盾、社会冲突激增。为有效应对多元化的利益冲突，在冲突解决的过程中也应当寻求一种多元化的思路，ADR在中国即取得迅速发展。在适用宗旨上，ADR强调：（1）尊重当事人自由意志；（2）注重纠纷解决方式的灵活性；（3）以达成和解为根本目标；（4）节约司法成本。而行政诉讼中调解的适用一方面为当事人提供在平等、公平、协商一致的基础上解决行政争议的渠道，给予当事人更大的自由空间，有助于更大限度地发挥行政诉讼主体的自主性，另一方面调解可及时、快速化解行政争议，降低公权运行成本，减轻行政争议双方的讼累。因此，将调解机制扩大适用到更多的行政诉讼案件中，也是践行ADR的有效体现。
