浅论检察机关对行政权的法律监督
时间：2021-07-09 20:03:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
我国的根本政治制度是议行合一的人民代表大会制度。按照马克思主义的国家权力理论,国家的一切权力属于人民。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使国家权力。国家行政机关、检察机关、审判机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它監督。我国并不是将公共权力划分为相互平衡的立法、行政、司法三权,而是以人民代表大会作为权力机关产生行政机关、审判机关、检察机关,分别行使行政权、审判权和检察权。人民代表大会监督其他机关的工作,强调权力机关的优位。尽管我国与西方权力运行机制不同,但目的都是为了防止权力遭滥用而危及公民权利,设计了权力间的监督制约机制。
在我国根本政治制度下,人民代表大会具有立法权和监督权,检察机关作为人民代表大会授权的专门的法律监督机关,理应承担起对行政权的监督作用。这既是对我国本土资源的继承,也是对国外人类政治文明优秀成果的吸收,既是我国当前宪政体制的实际落实,也是法律监督本意的回归。
一、对抽象行政行为的法律监督
抽象行政行为是行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,是行政权运行的一种主要方式。规则具有普遍约束力和强制执行力,一旦它们违法或不适当,将会对公民、有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位,即行政主体处于绝对优势地位,而行政相对方处于弱势地位,因此行政立法一旦存在缺陷,将直接损害行政相对方的权益。另外,包括行政规章制度、行政工作流程在内的行政规范性文件的制定和设置不当,也会损害公民、组织和公职人员自身利益,更重要的是增加行政腐败的机会,甚至诱使职务犯罪的发生。
政府的产生源于权力机关的选举,人民代表大会有权代表人民对政府的行政行为进行监督,自然,行政立法、行政规范性文件也应当受到权力机关的监督。依据宪法关于人民检察院是国家的法律监督机关的规定,检察机关是人民代表大会授权的专门法律机关,检察机关有权代表人民对抽象行政行为开展监督。但从监督的总体格局看,检察机关的法律监督只是社会各界力量对抽象行政行为监督的力量之一。其监督的内容和形式有:
1.对行政立法合宪性和合法性监督。检察机关可以主动,也可以根据公民、法人或者其他组织的控告申请启动这种监督。从监督的内容上看,主要审查:一是行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格,才能进行相应的行政立法活动。二是是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权,必须是在授权范围内进行,不能超越法律所规定的权限范围。三是是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法,既能防止受领导者个人意志的影响,又可使立法程序规范化。四是内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法,以宪法和法律为依据,因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处,否则无效。五是是否存在行政立法之间的冲突。在我国,地方行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触,否则无效。通过书面审查,抑或必要的调查,如果行政立法的内容违宪或者立法主体、立法权限、立法程序、立法内容违法或者行政立法之间存在法律冲突,检察机关有权通过检察建议的形式建议制定部门撤销或者修改违宪或者违法的行政立法,如果建议得不到回应,检察机关可以提请全国人大常委会和地方各级人大常委会,要求权力机关对违宪和违法的行政立法进行审查。这种非刚性、程序型的监督模式能够保障行政权的独立,也保障了违宪审查的最终决定权仍然保留在权力机关手中,同时,监督也易于为被监督对象所接受。
2.对行政规范性文件的合宪性和合法性监督。行政规范性文件是指各级各类国家行政机关为实施法律、执行政策,在法定权限内制定的,除行政法规和规章以外具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。在行政实践中,行政规范性文件的数量大大超过行政法规和行政规章,更多的行政行为是依据行政抽象性文件进行;规范性文件对于法律、行政法规和行政规章起到有效的执行作用,关于行政行为的程序性规定的行政工作制度和行政工作流程对规范行政行为也起到关键作用。但在浩如烟海的行政规范性文件中,行政抽象性文件的制定宏观上越权情况严重,其内容与上一级规范性文件不相符合甚至出现抵触的情况屡见不鲜,从而使得行政法规、行政规章在实施中变形;在制定依据方面,不以法律、法规、规章为依据;在制定程序上,没有遵循必要的程序规则。直接侵害公民和法人的合法利益,也导致职务犯罪的发生。
检察机关对这类文件的监督,主要目的是维护法律的统一正确实施,保护公民和法人的合法权益,同时,也预防职务犯罪的发生。这种监督有四个介入的途径,一是依职权主动介入;二是经公民、法人和其他组织的控告介入;三是通过办理职务犯罪案件之后介入;四是受行政机关的邀请介入。检察机关对行政规范性文件的监督,一是要审查其内容是否合法,看是否存在越权制定行为和法律冲突的情况;二是要审查其制定是否符合法定程序;三是要审查其是否符合国家政策;四是看是否符合客观实际,是否具有客观实在的可行性。当然,行政工作制度和行政工作流程文件是否细致具体,是否全面,是否具有程序的严密性也是检察机关法律监督的范围。
检察机关对行政规范性文件的监督应当是书面审查和调查相结合,对于审查的结果,如果发现文件违法或者不当,可以采取检察建议的形式向制定部门发出撤销和补充、修改和完善的建议。建议可以要求回复,如无正当理由的情况下制定部门没有作为,检察机关可以提请权力机关,也可以向其上级部门建议,督促行政机关实施整改。
二、对具体行政行为的法律监督
当前,我国对具体行政行为的监督途径,一是公民可以通过法院提起行政诉讼,二是公民也可以通过向上级行政机关申请行政复议,三是违法行政行为构成职务犯罪时,由检察机关进行侦查。检察机关作为法律监督机关,应当切合形势的需要,针对不同类型采取不同的监督方式和途径。
1.以检察建议形式审查具体行政行为的合法性和合理性。检察机关对具体行政行为审查的介入方式应当以受理公民、法人和其他组织的控告和申诉为原则,以主动介入为例外,这是因为具体行政行为数量浩大,难以实现随时随地的全程监督,除了公益诉讼和查办职务犯罪行为,对于没有侵犯公民合法权益的行政行为,也无监督的必要。对具体行政行为合法性的审查标准,主要看具体行政行为主要证据是否确凿、充分;适用法律、法规是否正确;是否符合法定程序;是否超越职权;是否不履行或拖延履行法定职责。
2.对违法行政行为提起行政公诉。行政公诉是指特定国家机关根据法律授权,对行政机关违反法律法规,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,由法院依法追究其法律责任的活动。根据传统“诉讼利益”理论,原告起诉只能限于与自己权利或法律上利益有直接关系。但是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人可能是受益者,不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有直接利害关系的人,并不一定代表全社会的利益。所以,为了维护社会公共利益,应允许与自己权利无直接法律利害关系的组织,可以就行政机关的违法行为提起行政公益诉讼。检察机关有权代表国家提请法院追究犯罪嫌疑人的刑事责任、提请法院确认某一民事法律关系的效力、提请法院确认某一行政法律关系的效力,追究违法公民、法人和其他组织的刑事责任、民事责任和行政责任。这一程序的设置基础就是国家和社会公共利益。
三、对公务人员职务犯罪的法律监督
职务犯罪是一种严重破坏国家的正常管理活动和职务的廉洁性、正当性的行为,是滥用行政权的一种极端形态。法律监督的目标,是将权力置于法律规则的控制之下,国家通过加大对于国家公职人员贪污、贿赂、挪用、豪赌等腐败行为的惩治力度,并使刑法责任成为腐败行为所支付的最大成本。这种控制和惩罚,主要来自于外部,它犹如一种动力,能够推动政府及其官员的行为合法正当,但它更多的是一种威慑力,如同悬在头上的一把利剑,时刻警示着企图越轨者。
检察机关对行政权法律监督体现在职务犯罪的侦查,符合法律监督刚性的需要,也是设置独立于行政机关之外的监督权的需要,更有利于对行政权的监督、约束和控制。查办职务犯罪,由于使用国家暴力对职务犯罪人员的财产、自由乃至生命予以剥夺,因而是对行政权非规范运用的最为粗暴的监督方法,当然也是一种亡羊补牢式的事后补救方法。但是,由于对职务犯罪的严厉惩治,起到了特殊预防的作用,也是最为有效的、最为直观的监督方法。□
(编辑/丹桔)
