从行政生态学角度来看公务员制度创新的挑战与发展
时间：2021-06-27 04:01:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：从行政生态学角度，即用生态学的方法论特别是整体论和系统论的方法来研究公务员制度创新所面临的挑战以及未来发展的方向。
关键词：行政生态学 公务员制度 挑战 发展
所谓行政生态学，指的是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。在生态学看来，没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任何一种有机体都必须依赖于周围的生物或无机物，都必须同周围的环境进行物质交换才能生存。要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从整个社会大系统来考察行政。同理，我们在研究公务员制度时，不仅从公务员制度本身去研究，更应扩大范围，跳出公务员制度，俯瞰公务员制度。
一、公务员制度所面临的内外挑战
（一）公务员制度所面临的外生态
九十年代以来，国际社会步入了和平发展为主题的时期，全球化与信息化趋势也日益明显，现代科学日益发达，社会整体性加强，中国加入WTO也已经五周年了，这种外部的巨大而迅速的变化对中国公共行政形成了非常大的压力，而公务员制度作为行政的重要支撑与内容，其改革与创新的方向与措施也必然会深刻的受到影响。具体而言主要在以下几个方面：
1、全球化与信息化对公务员制度提出了严峻的挑战。
全球化与信息化的来临，使世界政治、经济与文化等一体趋势更为明显，使世界政治、经济与社会环境变化更为迅速，国际竞争更为激烈，这为我国行政改革与公务员制度创新提供了挑战与机遇。全球化，意味着国家间生产与消费的一体化。全球化使一国市场进一步开放，对政府行政管理能力提出了更高的要求，要求政府有能力控制各种风险，应对复杂多变的内外环境。信息化，意味着全世界的信息更加共享、透明与同步。一方面，全球化与信息化影响现代公务员制度的改革与创新的方向与措施。当今社会，经济全球化、信息化深刻影响着行政改革与创新的方向与措施，而公务员制度作为行政的重要支撑与内容，其改革与创新的方向与措施也必然会深刻的受到经济全球化与信息化的影响。另一方面是全球化、信息化使一国的行政改革与公务员制度创新对其他国家产生巨大的改革与创新压力和动力。
2、现代社会的变化性加剧。
现代社会变化的速度加快，变化的领域加大，变化的内容也更丰富，生产的变化带来生活方式的变化，带来人们思维方式、行为方式的巨大变化，对政府提出了更高的要求。社会公共事务的复杂性与多变性要求公务员系统扩大管理职能，拓宽管理范围。现代社会的复杂性与专细化也需要公务员系统加大管理力度，尤其是要切实转变政府职能，强化政府在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”方面的管理职能，加大对社会公共事务的管理力度。
3、我国政治、行政体制还不完善。
我国经历了多次政治、行政体制改革，总体来说还很完善。虽历经多次机构改革，但政府职能转变一直不到位。比如。政企不分，政府直接干预企业具体经营活动；党政关系尚未根本理顺，以党代政现象依然存在；民主参政议政制度还不完善，民众缺乏有效监督制度政府及官员的权力保障；法治不健全，有法不依，执法不严，违法不究现象比较突出等。
4、传统中国政治文化的影响。
中国古代皇帝的权力通过无数的官吏而超越个人精力和能力的局限性而得到延伸。正是这种对官吏作为父权代表的认知，使本来只是作为皇帝的工具的官吏具有了很高的社会地位和身份。在中国，官吏在人们心目中一直是比较神圣的，人们尊拜它，敬畏它。古代文人“十年寒窗无人问，一举成名天下知”。为什么呢?因为读好书，通过科举就能做官，而做官就说明自己有价值，就可光宗耀祖。所以，中国人常用官来衡量一个人的水平和价值，官位越高说明这个人越能干。于是产生了一种“官本位”的思想，要想使自己得到社会的承认只有做官。于是连太子的老师，皇宫里的当差都被授予一定的官职。中国帝王奖赏臣民的办法也是给他们封官授爵。在这样的认知路径里，中国古代形成的官僚体制，尽管无论从队伍的庞大程度还是科举制度的严密程度，都是西方的官僚体制所无法比拟的，但是，它终究是一种来自皇恩浩荡的身份化的体制，始终无法形成像韦伯所说的职业化的官僚体制。
（二）公务员制度本身遇到的挑战。
在转型期的中国，由于历史和现实的原因，出现种种弊端，行政效率低下，归纳起来有以下几个方面：
1、落后的行政思想观念。
一些政府官员仍保留一些计划经济的思维方式与工作方法。服务意识不足，势必造成我国公务员制度运作的效率低下。
2、党政关系尚未理顺，政治强化，行政弱化。
各级党组织集中了主要的决策权、人事权，过多的强调党的集权，强调党对一切国家机关、社会组织的领导地位，并以“发号施令”“一把手说了算”为重要表征。以党代政、高度集权的党政关系模式在解放初期虽然克服了我国所面临的各种困难，促进了社会的快速发展，但随着改革开放的深入，市场化步伐的加快，社会各种利益主体参政意识的增强，这种党政关系模式开始无法适应经济市场化和政治民主化的要求，对中国的政治生活和现代化事业起了很大的阻碍作用。
3、传统的官僚病存在。
表现在暗箱操作，跑官要官成风；官僚主义，形式主义作风显著。我国处于社会全面转型时期，类属于棱柱型行政生态类型。多元经济形态与多元价值观使得我国公务员制度创新的内生态呈现出异质性的特征。这种异质性对我国公务员制度的影响突出表现在考录公务员方面，采取双重价值取向与操作方法。公务员制度的规则在现实中得不到真正的贯彻执行。一方面，大部分地区与单位实行公开考试、择优录用的规范做法；另一方面，也存在相当用人地区与单位采取家长式的暗箱操作方式来录用公务员。这种任人唯亲操作录用公务员的做法不但使一些素质低劣的人混入公务员队伍，降低公务员队伍工作效率，败坏公务员队伍名声，而且丧失社会公平，加剧社会矛盾，给社会带来诸多不稳定的因素，滋生官场腐败，促使跑官要官成风，严重威胁我国政府合法性与国家安全。
4、公务员素质的提高。创新意识不强，习惯于用传统思维和传统手段对待变化的新形势，缺乏发现新问题、解决新矛盾的开拓创新精神；多数为传统行政官员，对市场经济、法律等知识知之不深，缺乏熟悉国际通行的行政管理运行方式的人才，尤其是高新技术、信息、金融、外贸、谈判等方面的专业人才与复合型人才严重短缺，很难适应加入WTO之后与国际社会全面接轨的需要。
二、中国公务员制度创新的发展
中国公务员制度创新路径不能靠主观异端，而是由其内外部的行政生态所决定的。我国公务员制度可以在强化韦伯的科层制原则的同时，也为比较长远的未来建立更加市场化的新体制类型做好探索和准备性工作。
1、完善我国公务员法律法规以及各项制度。
公务员法制创新是公务员制度创新的重要内容，法制建设是第一步。2005年4月27日出台了我国第一部《公务员法》，但还远未完善，需要进一步健全。一是要继续加强公务员单项配套法律法规的立法工作。加强对公务员分类、培训、考录、考核、监督等环节的立法工作。保证整个公务员制度的和谐运转。二是要加大对公务员法律法规执行的监控力度，确保各项法律法规的全面落实。加强我国公务员法律法规的执法监控机制建设才是我国公务员法制建设的当务之急。
加强我国公务员制度建设，实现公务员管理的科学化与民主化。一方面，重新对公务员进行分类。我国的职位分类仅是名义上的职位分类，只划为领导职务和非领导职务，实践上带来管理上的混乱。另一方面，切实完善公务员各项运行机制。制度建设越完善，机制建设就越丰富，越要精良。比如，在竞争机制方面，扩大竞争范围，逐步实现开放性竞争考试考核的晋升制度，建立能上能下，能进能出的优胜劣汰的用人竞争机制。不断强化竞争观念，营造竞争氛围，培养竞争习惯，创新竞争形式；廉政建设机制方面，拓宽民主监督的渠道，内部外部监督相结合，提高监督实效。
2、深化政治体制改革，明确党政职能，理顺党政关系，切实做到党政分开，
在坚持党管干部的前提下，转变党领导干部的方式方法，由直接管理转变为间接管理，由微观管理转变为宏观管理，由业务管理转变为组织管理。共产党不是全能党，并不具有无限的功能，也不能够代替其他政治社会组织的功能，不能把党的功能与其他政治社会组织功能相等同，也不能认为党的功能已经包含着其他政治社会组织的功能。马凌诺斯基认为，社会系统是各种功能的综合，社会系统中各政治组织、社会组织、经济组织都履行着各自的功能， 维持社会系统的平衡，促进社会发展。依此看来，在当代中国，作为执政党的中国共产党、其他政党、国家机关、社会组织各有其实际功能，这就是说共产党在功能定位上，应当处理好共产党与其他党派的关系，处理好与国家机关的关系，处理好与社会组织的关系。
3、加速经济发展，深化社会主义市场经济体制改革。加快经济发展步伐，努力提高我国总体经济实力，改革产权制度，切实转变政府职能，政企分开。
4、加强思想文化建设，在全社会培育重视科学、民主与程序的理性观念，营造尊重知识，尊重人才的良好氛围，培养法治精神，革除潜规则与官本位的传统思维，培养竞争文化等等。
5、创新管理理念。一是要树立竞争理念，公务员要自觉接受竞争，积极面对竞争；二是要树立绩效理念，行政绩效是现代政府自我评估以及向公众负责的业绩指标，将绩效管理文化植入我国传统公务员管理文化中。三是要树立顾客理念。以顾客为中心，全面提高服务质量。
参考文献：
1、王沪宁.行政生态分析[M].上海复旦大学出版社,1989.
2、彭文贤.行政生态学[M].台湾:三民书局，民国八十一.
3、芮国强，乔耀章.行政哲学基本问题探索与对话[M].吉林人民出版社，2006. □
