后现代视角下的“官僚制”：反思、建构与耦合
时间：2021-06-09 16:02:29 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：
在高度不确定性、高度复杂性的社会表征愈发明显的背景下，治理困境与难题凸显。公共行政与官僚制是现代人类社会运转的核心。面对重重治理挑战，政府改革本能地指向了公共组织与官僚制本身。后现代公共行政理论的代表性学者戴维·法默尔的集大成之作《公共行政的语言——官僚制、现代性与后现代性》分析了现代主义下官僚制的局限性，向我们展示了一幅后现代主义下的官僚制图景。重读此书，对于我们在新的治理环境下思考公共行政理论与实践有一定助益。
关键词：
官僚制；公共行政的语言；现代性；后现代性
中图分类号：D07文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）01-0025-07
提到“官僚制”这个词汇，大多数公共行政学者首先联想到的是德国百科全书式学者马克思·韦伯笔下所描绘的理想官僚制模型。然而，美国知名公共行政哲学家戴维·法默尔（David Farmer）試图通过《公共行政的语言——官僚制、现代性与后现代性》（简称《公共行政的语言》）这部后现代公共行政学里程碑式的著作提醒人们，马克思·韦伯的官僚制只不过是现代性“透镜”下的一种思维模式，是一种现代性视角下的公共行政语言。我们完全可以用不同的方式来思考官僚制、改造官僚制、构建官僚制。因此，在全书开篇，作者就开宗明义地点出了全书的意图：“对于公共官僚制的本质、规模、范围和功能，我们能够做些什么和应当做什么？”[1]（p.3）而解决公共行政与官僚制所出现的问题，“对于那些想改进人类生活质量的人而言，是合法而且紧迫的”[1]（p.3）。
按照法默尔的观点，公共行政的语言是构建公共行政事实这一构成物的假设，实质上就是指公共行政理论，更确切地说，是公共行政理论表层下所暗含的心灵模式与亚文化。法默尔努力带着后现代主义的“眼镜”去一探官僚制的奥秘，指出现代公共行政理论面临走向死胡同的困境，描绘了后现代视角下的官僚制图景。
一、现代性与官僚制
作为一个学术概念，学术界对于现代性的定义莫衷一是。法默尔指出，现代性作为启蒙运动的产物，是通过更大的理性化发生的。现代性同时还意味着对实质理性的抛弃，而推崇形式的合理性[1]（p.6）。简而言之，现代性意味着主体中心化时代的到来，在这个时代，理性得到极高的尊崇，人类对于理性的运用被认为将产生无限进步的可能。因此，本文首先简要梳理回顾现代性视角下的官僚制研究路径，这将会对官僚制形成更为全面的认识。
（一）作为理性的官僚制。在1887年伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）发表《行政学之研究》一文宣告创立独立的现代公共行政学，他更多的是从实际现实需要考虑。他提出，随着国家经济社会事务的发展和政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比较，‘贯彻’一部宪法变得愈来愈困难了”[2]。威尔逊提议将公共行政学独立于政治学，冀望政府管理工作能够有科学的理论予以指导，通过“稳定的原理”提高工作效率。对官僚制最大的贡献是不再把官僚制当作细枝末节的事务或仅是政党分赃制的替代品，而是希望将官僚制当作一项专业而理性的事业。
可以说，威尔逊是幸运的。虽然他的《行政学之研究》不过是对行政学相对粗略的思考，但20世纪初出现的两位思想家，让萌芽中的公共行政学找到了赖以生存的基石。第一位便是马克思·韦伯，他提出了适应现代工业社会的理想组织形式，这就是具有严密性、层级性、稳定性与普适性的官僚制。韦伯从组织层面对公共行政学做出了贡献；第二位是美国管理学家弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor），他提出的科学管理思想，为提高官僚制的工作效率指明了方向，激发了在公共组织中研究科学管理、提高组织效率的愿望。从严格意义上说，马克思·韦伯与泰罗都难以称之为公共行政学家，但这并不妨碍他们的著作与思想成为公共行政学说史上的经典。
（二）作为科学的官僚制。在度过萌芽期后，公共行政研究高举“科学”的旗帜。从威廉·威洛比（William Willoughby）的《公共行政原理》到卢瑟·古利克（Luther Gulick）和林德尔·厄威克（Lyndall Urwick）合编的《行政科学论文集》，都试图将科学方法应用于行政问题，希望找到那些作用于公共行政领域的普适性规律，从而使官僚制更加有效率地运转。“二战”后，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）出版了划时代的著作《行政行为》，在对传统行政学研究“行政谚语”进行批判的同时，主张将逻辑实证主义应用于行政学研究。自此，行政学研究强调实证主义取向的研究，“试图将公共行政学作为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学”[3]。
（三）作为改革对象的官僚制。官僚制运行中的问题在20世纪后半叶逐渐显现，公共组织与官僚体系广招诟病，诸如低绩效、繁文缛节、庞大臃肿等恶名都被冠于官僚制之上。现代性作为“人们不断对无限制的进步的期待”[1]（p.5），并没有逃避官僚制出现的问题，而是积极寻求解决之道，从理论与实践两方面力求对传统官僚制进行改良与修正。从理论上看，新公共行政学、黑堡学派、民主制行政、新公共服务等层出不穷，虽然提出的理论框架各异，但都有一个共同的诉求——努力寻求“效率”之外的价值导向，从被贴上“理性”、“科学”标签的现代公共行政那里重新找回官僚制的合法性；从实践上看，发轫于西方发达国家的新公共管理运动发起了向传统官僚体制的猛烈攻击，结果导向、民营化、小政府、简政放权等都是新公共管理的主要武器。从理论与实践聚焦点的差异可以看到，当代公共行政理论与公共管理实践并没有进行很好的对话。
官僚制在现代公共行政理论中越来越成为一个悖论。在对官僚制的批判成为潮流的同时，查尔斯·古德塞尔（Charles Goodsell）就挺身而出为官僚制辩护。他认为“官僚制迷思”来源于对政府的习惯性怀疑，“美国的政府机构和政府雇员以其声誉而言，工作的极为出色”[4]（p.221）。与此同时，不少学者则对致力于革新官僚制的新公共管理运动展现出的“管理主义”倾向表达了忧虑与批判[5]。
