寻找中国公共行政改革的均衡之美
时间：2021-06-09 12:02:47 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：新公共服务理论不仅为中国公共行政改革提供了一种可资借鉴的理论资源，而且启示中国公共行政改革务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。在中国行政改革面临现代化和后现代化的双重夹击下，结合登哈特教授的观点，应该从宪政主义与管理主义两种取向、国内与国外两种资源、战略与战术两种安排三个均衡点入手，实现中国公共行政改革的均衡之美。
关键词：新公共服务；宪政主义；管理主义；中国行政改革；均衡
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０12）０3－0096－05
登哈特教授在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中详细阐述了新公共服务的基本精神和七个基本原则，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。尽管该著作的观点是建构于美国公共行政实践的基础之上，且中美两国国情存在很大差异，但没有哪一个国家的公共行政改革能够逃离宪政主义和管理主义关系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服务；另一方面，政府及其政策运行应以公共利益为指向，必须对公众的需求和愿望做出回应。如何定位政府的作用与职能?如何在实践中不丧失政府的公共价值指向?新公共服务理论给我们提供了一个崭新的视角。
一、西方公共行政之三种模式
在介绍新公共服务理论之前，登哈特教授先回顾了西方公共行政学的发展历程，着重比较了老公共行政、新公共管理的异同，在追溯、比较各种理论渊源的基础上提出了一种可供选择的替代模式——新公共服务。
（一）老公共行政
在20世纪前六七十年的时间里，伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰罗、卢瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人确立了公共行政学的主流模式，并力图将公共行政描述为价值中立，尽管事实上并非如此。这一模式把政府视作一个封闭的系统，其以实质性权威的单一“控制型”行政长官为主要特征，并且以一种自上而下的方式运作，工作效率是评价政府工作绩效的首要标准。尽管遭到了“增加自由裁量权、提高回应性和加大开放程度”等观点的反对，但该模式还是在当时的理论和实践中占据主导地位。登哈特教授将老公共行政的主流观点归纳为八个方面：1.政府工作的中心在于通过现存的政府机构或授权的政府机构直接提供服务；2.公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标；3.公共行政官员承担执行公共政策这样一种有限角色；4.行政官员要对民主选举产生的政治领导负责；5.实施公共项目的最佳途径是等级制组织，其中的管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的；6.公共组织的首要价值观是效率和理性；7.公民参与是有限的；8.公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算[1](p.8)。即便老公共行政并非完美，但它还是为当时的行政管理实践做出了显著贡献，即使是在今天，老公共行政模式的许多方面仍然在发挥着重要作用。
（二）新公共管理
20世纪八十年代以来，西方许多国家为了应对财政危机以及提高政府绩效而进行了一系列行政改革，如美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。针对这一崭新的实践，学者们从不同的视角试图对其进行阐述和解释。欧文·休斯将这种变革表现视作是从官僚模式向市场化模式、从行政模式向管理模式的典范变迁[2](p.256)。凯特尔也持类似的观点，这些改革措施试图以市场和竞争的机制去取代官僚制[3](p.73)。甚至，有部分学者将其归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后来，西方学界将这一系列思想和实践活动称为新公共管理，其目标是通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念、技术和方法，来塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。
依据新公共管理理论的思路，政府及其官员被要求去寻找新的途径和方式来实现政府职能或者将原来属于政府的服务供给进行外包甚至民营化，他们的工作是“掌舵”，而不是“划桨”。这也就意味着他们可以不亲自去承担提供服务的责任，尽可能地通过外包或其他方式由其他主体去具体实施项目。新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套来自市场经济和企业管理的新的价值观，更有学者称其为“与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”[4](p.20)。
（三）新公共服务
效率优先于公平吗？私人利益高于公共利益吗？是顾客还是公民？新公共管理自其诞生之日就遭到了学者们的非议与诘难。在登哈特教授看来，新公共管理实际上与老公共行政一样依赖和信奉理性选择的模式并强调效率原则，如果一味地吹捧新公共管理理论而不辩证地看待甚至加以反思，必然会错置公共行政的核心价值。不管政府的职责是“划桨”还是“掌舵”，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代了另一个“行政中心论”。目前，公共行政官员更倾向于成长为日益私有化的新政府企业家，并将公共服务的提供和政府绩效的评价过于集中在经济、效率、效能三个方面，从而容易忽视甚至损坏诸如公平、正义、参与等民主和宪政价值。登哈特教授将这些现象形象地形容为“在忙于‘掌舵’的时候是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”[1](p.16)公共行政官员的工作重点和职责既不是为政府这艘船“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。基于对新公共管理的反思和宪政主义精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服务理论，并直言强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论将会成为未来公共行政发展的方向和趋势。“新公共服务理论”指的是政府及其行政官员在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它主张将公民置于整个治理过程的中心，强调政府的角色是服务而非“掌舵”或“划桨”；强调为公民建立一套有效的利益表达机制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服务的价值与尊严；重视公民身份和公民社会，重视政府与公民、社区之间的对话、沟通、协调和合作治理；主张用一种基于民主精神、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的基于现代经济理论和私营企业管理理论为主导的行政模式[5]。登哈特将其概括为七个方面[1](p.31)：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5承认责任不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。从中可以发现，新公共服务理论是对新公共管理价值的重新考量，是公共行政中诸如公平、民主等理念的重新回归，这在一定程度上显现出新公共服务理论的独特之处。
纵观西方国家公共行政发展史可以知道，从老公共行政到新公共服务的转变，实质上源于管理主义和宪政主义两大范式的钟摆效应。从哲学基础和主导价值来看，两大范式存在着从工具理性向价值理性的钟摆式效应，即从以效率、经济、效能为主导的管理主义价值向以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的转向[6]。西方公共行政就是在宪政主义和管理主义钟摆效应过程中行进而演变为老公共行政、新公共管理和新公共服务三种模式。
