新公共管理视域下的基本公共服务均等化
时间：2021-06-08 12:04:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:基本公共服务均等化是当前的热点问题,也是全面建设小康社会、促进社会协调发展的重要制约因素。本文从新公共管理的视角分析基本公共服务均等化的内在意蕴,剖析当前基本公共服务均等化实现过程中的困点,并在此基础上,对我国基本公共服务均等化实现路径做一些探讨性的研究。
关键词:公共管理;基本公共服务;均等化
中图分类号:C931.2文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)11—0095—04
党的十六届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确提出,“逐步实现基本公共服务均等化”,也就是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础。可以说,加快建立社会主义公共服务体制,逐步实现人人享有均等化的基本公共服务,是全面贯彻和落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的重要内容。党的十七大报告也特别提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设,明确了社会建设的出发点和归宿,体现了社会建设的核心和重点,指出要“着力保障和改善民生,扩大公共服务,实现基本公共服务均等化”。
一、公共管理视野中的基本公共服务均等化解读
一般认为,西方公共行政可以划分为四个阶段,即前古典公共行政、古典公共行政、新公共行政和新公共管理。
前古典公共行政是指公共行政作为一门学科正式产生之前的那段时期,也有学者将其称为“统治行政”,“自从出现了利益分化和阶级分化以来,就有了行政管理的问题。但是在传统的阶级统治模式中,行政管理是附属于阶级统治的,从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的。根据这些特征,我们把传统社会的行政行为及其模式称为‘统治行政’”。①这一时期的公共行政并不是一门科学,而是统治阶级的统治艺术,统治的目的旨在建构稳固的社会秩序,而不是服务。1887年公共行政作为一门独立的研究学科诞生了,倾向于用抽象的原理或原则来概括复杂的公共管理活动,强调“效率至上”。正如美国著名行政学家卢瑟·古利克(Gulick,Luther)所言:“在行政科学中最重要的‘善’就是效率。一些非常无效的制度安排在一个民主体制中可能是必要的。……但这种与效率相冲突的安排不应该被用来消除效率,因为效率是行政科学得以建立的基本价值理念。”②这一时期被称为古典公共行政,更多地注重公共管理中对效率的追求,而相对忽略了对政府“服务”职能的关注。20世纪40年代开始,西方国家政府权力膨胀、行政效率低下、政府公信力急剧下降,学者们开始反思古典公共行政的效率至上,出现了行政学发展史上的一次范式转换,这一时期被称为新公共行政,强调在注重效率的同时,更要注重公平,这一公平更多凸显为对公共服务配给上的公平与公正的关注。正如弗里德里克森所言:“公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴,而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”③到了20世纪80年代,英、美等西方国家出现了一种新的公共行政理论和管理模式,主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制,重视公共服务的产出。美国著名行政学家胡德(Christopher Hood)把这一时期西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理。④新公共管理的代表人物有克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)、克里斯托弗·胡德(Christopher C.Hood)、戴维·H·罗森布卢姆(David H.Rosenbloom)和戴维·奥斯本(David Osborne)等等,新公共管理的基本主张有:第一,广泛引入私营部门的竞争机制和管理方法,打破政府垄断,提高公共服务的效率和质量。第二,“顾客”导向。新公共管理对政府职能和政府与社会关系进行重新定位,政府不再是高高在上的官僚机构,社会公众是纳税人和主人,公共服务应以“顾客”为导向,增强对社会需求的回应力。第三,提高公共服务的质量和有效性,尽力满足多样化的顾客需求,实现社会公平。第四,树立服务意识等等。可见,新公共管理的核心价值要求就是对公共服务有效性的极大关注,公共管理进入到服务行政阶段。
通过以上梳理,可以看出,前古典公共行政是一种强权制度,古典公共行政是管制行政,新公共行政是人类社会行政模式总体性转换的一个过渡,新公共管理所提倡的服务行政则是对前三种管理模式上的超越,以“服务”的本质精神来诠释“公共”,因而可以视为一种真正意义上的“公共管理”。从这个层面来说,从新公共管理视角下的公共行政就是服务行政。服务行政冲破了传统管理理论的思维模式,要求政府从工具理性的思维惯性中走出来,转向从价值理性出发,站在社会一般成员即公众的立场上,突出社会和公众中心,切实履行服务职能。
基于以上引证,可以看出,基本公共服务均等化是新公共管理的内在本质要求。新公共管理中的公共服务所蕴涵的公正、平等、公共利益等特性,要求政府公共服务体系应该向全体社会成员平等开放,让所有社会成员都能同等享有统一标准的公共物品和服务,即实现基本公共服务的均等化。所谓基本公共服务,是指一定经济社会条件下,为了保障全体公民最基本的人权,全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等,同时具有较大自由选择权。其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任,提供基本的公共产品和公共服务,并确保普遍平等的享受。基本公共服务的性质和特点决定其应该成为熨平群体和个体之间收人不平等和财产不平等的重要工具,这意味着政府提供的基本公共服务应该发挥再分配效应,提升“最不幸者”的整体人权状况。一个比较理想的基本公共服务均等状态,应该是不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致。值得注意的是,均等不是绝对的平均主义,是相对均等,是让全体公民享受基本公共服务的结果是大体相等的。社会公共需求是随着经济和社会的发展而不断发展变化的,尤其是不同个体对政府公共服务的具体要求,如服务地点、方式等更是千变万化、难以把握。政府公共服务的一个重要目标是实现供给和需求的动态平衡,要达到这种平衡,政府就不可能无视现实中公众的复杂偏好与特殊的需求。在这种情况下,政府不能把公共服务均等化理解成计划经济时代的“配给制”,而是应该随时掌握社会公共需求的状态,全面了解公众的实际要求,做出及时、主动和负责的反应,尽量满足公众的各种需要和偏好,以保证公共服务的有效供给。
二、我国当前实现基本服务均等化面临的问题
1.基本公共服务存在地区差异
以居民实际享受程度为指标,测量公共服务水平的调查显示,全国各地区交通设施、医疗、教育等基本公共服务及设施差异很大。这主要表现在东、中、西部地区由于经济社会发展的基础条件和水平不同,在公共服务和公共产品供给上存在明显的差别。客观上讲,我国地域广阔,各地经济发展水平差异很大。虽然实行改革开放以来,特别是实施西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部地区崛起的发展战略以来,各地经济社会发展的水平都有了很大的提高,人民生活也有了很大的改善,但是区域间发展不协调、发展差距拉大的趋势并没有得到根本改变。首先,由于各地区的经济发展水平差距大,导致各地的财政收支能力存在很大的差异,直接影响了各地区提供公共服务的能力。其次,各地区在地理位置、自然资源、文化背景等方面存在显著差异,各地区财政提供公共服务的成本自然不同。一般情况下,越是边远的地区,交通不便、地广人稀,财政提供公共服务的成本越高。再次,中央政府和省级政府的转移支付力度不够,且多以单项转移支付为主,不能有效弥补欠发达地区公共服务所需的资金和能力缺口。尽管各地区经济增长速度的差距正在逐步缩小,但是,欠发达地区与发达地区的差距太大,前者在短时期内很难赶上后者。我国各地经济发展不平衡,经济发展水平差距直接影响了各地的财政收支能力,财政能力差异很大,致使财政提供基本公共服务的能力的差距加大。由于各地之间先天的自然、历史、地理和社会等差异性,或者由于改革后所享有的政策差异性,会出现由收益增效应导致的经济增长差异,而且这种差距越来越明显。如十五末期,我国GDP总量中东部地区占55.4%,东北地区占8.7%,中部地区占18.8%,西部地区占17.1%,西部、中部、东北地区人均GDP分别相当于东部地区35%、42%、66%,落后地区经济基础薄弱,财政收入增长乏力,在基本公共服务上财政投入不足,造成基本公共服务水平低,东西部地区不仅有巨大的经济发展水平差距,更存在着巨大的基本公共服务水平的差距。⑤
