走向治理范式的教育行政研究
时间：2021-06-08 00:01:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】我国教育行政机构及其管理事务，已成为社会公共事业中最为关注的焦点之一。纵观卷轶浩繁的研究，为我国公共教育提供了理论基础和改革方向。然而，伴随着经济全球化、信息全球化的教育全球化时代的到来，如何处理政府与学校、政府与非政府组织、政府与教育需求者之间的关系，实现政府与市场的良性互动，把教育事务提升到治理的视域，研究却微乎其微。本研究关注的正是新型的治理范式，如何运用在教育行政事务管理之中，如何提供人民需求的公共教育服务和公共教育产品。
【关键词】公共教育 治理范式 公共服务 公共教育产品
社会性公共服务已成为现代国家政府职能的主要内容。据世界银行统计，20世纪末教育公共服务与社会保障公共服务、医疗卫生公共服务的支出在较发达国家已达到GDP比重的36.5％以上。政府教育类公共产品的衡量指标，包括公共教育支出占GDP的比重、成人文盲率、中学入学率、大学生毛入学率四个指标。根据《2004年度中国教育事业发展统计公告》的相关资料，我国政府的教育类公共产品提供与人民群众对教育类公共产品的社会公共需求相比，明显不足。与此伴随的教育公平问题、择校问题、教育均衡发展问题等接踵而至，不断冲击政府管理教育事务的合理性与合法性地位。重新厘定政府管理教育的职能，成为我国公共事务中最为关注的焦点之一。教育行政从管制走向治理，从舵手走向服务者的呼声日益高涨，更是全球化教育背景中政府与非政府组织、民营组织、教育需求者等相互之间关系的重建需求。
一、研究意义
我国教育已经成为公共事务最为关注和重要的焦点之一，涉及国家和民族发展的支柱事业。教育行政如何转变治理范式，积极应对我国教育发展的内外危机和抓住机遇已是当代教育行政最为迫切的现实课题。因此，《长三角公共教育服务均等化的教育行政理论》研究，运用新公共管理理论和新制度学派两个主要学科最新研究成果，来研究教育行政治理的方式和价值，研究公共教育产品与公共教育服务供给的方式与体制，倡导政府的小型化、职能的社会化、行政的效率化和管理的市场化为内容的治理，主张建立政府与社会合作的公共管理模式，主张各种公共的和私人的机构与政府一起提供公共教育产品与公共教育服务。该研究的重要意义主要表现在：
第一，学术理论价值。教育行政的相关研究成果，基本上是参照一般行政的研究思路，停留在公共管理视域。本研究首次运用新公共管理的最新成果和新制度经济学理论，把治理理论引入教育行政研究，建构教育行政管理独特的治理机制与模式，开辟教育行政学研究的新视角。
第二，现实意义。我国教育行政发展改革近60年，始终陷入机构臃肿—精简—臃肿的怪圈，使教育行政权力下放再回收的两难选择，一直没有取得理想效果。治理理论正是针对教育行政的缺位、越位、错位，明确公共教育属于公共产品或准公共产品，教育行政既不是守夜人，更不是舵手与水手，而是服务者，是服务于公民的公共行政部门。教育行政职能的这一界定，为全球化、信息化时代的我国教育提供一个新的发展平台，更好地处理政府与学校、政府与社会各界办学力量以及政府与教育需求者之间的互动关系，具有重大的实践指导价值。
二、国内外研究现状及分析
《长三角公共教育服务均等化的教育行政理论》研究，不仅得到公共行政治理范式的制度研究的理论为支撑，而且还有公共行政治理实践的经验提炼。
1.国内外公共行政治理范式研究成果
治理（Governance）理论兴起于20世纪90年代，主要是探讨政府与市场之间的关系，是力求在“自命不凡的政府”和“难以驯服的市场”之间寻找社会资源配置方式的一种替代性制度选择方案。公共行政治理理论分为两大派别，其一是国际金融组织尤其是世界银行，以及罗西瑙、杰所普等人为代表的公共管理研究机构和人员，他门对治理理论进行了系统的论述。另一种是以奥斯特罗姆夫妇为代表的政治经济学派，如埃莉诺·奥斯特罗姆等著的《制度激励与可持续发展》，文森特·奥斯特罗姆等编著的《制度分析与发展的反思》等均对多中心体制和公共池塘资源的自组织理论进行了深入的个案研究。
公共行政治理范式基本划分为四种：“效率”为核心的官僚制行政范式（Beaucracy Administration paradigm）、“公平”为核心的民主制行政范式（Democracy Administration paradigm）、以市场调协为核心的新公共管理学(New public management)、以有限政府和服务理念为核心的新公共服务（New Public Service）范式。
国内治理理论也是伴随着对官僚制抨击以及20世纪末西方社会全球化和网络时代的兴起而展开的。其主要成就表现在模式与理念的突破上。政府治理模式表现在：政府管理的方式由管制型转向服务型；政府管理的重心由注重程序转向注重绩效；政府组织结构由聚合趋向分化；由传统的注重行政原则转向注重管理方法等方面。政府治理理念则表现：在政府角色和职能的定位上，政府公共服务化和市场化；在政府管理的价值选择上，意味着市场优位、顾客至上、服务意识、结果为本、民主参与等；在政府管理机制方面，包括民营化与竞争机制的引入、从等级制到协作的分权化政府、多中心自主治理结构、公共服务设计和提供中的公民参与、结果控制、以人为本和以共识为基础的契约式的管理等；在政府改革的战略方面，包括“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略”。
2.国内外教育行政治理范式的研究成果
治理理论及其思想虽然在教育行政的理论研究中没有系统的阐述，但是在国内外相关研究成果中依然能发现其思想轨迹和发展历程。
第一，从教育行政的基本理论角度看，吴志宏教授的《教育行政学》、秦梦群的《教育行政理论与应用》等论著都作了重点分析，对教育行政的实践提供了必要的原理和基本技能，为我国教育行政的改革与发展奠定了理论基础。
第二，从管理、制度、组织角度分析，国家高级教育行政学院主编的《新中国教育行政管理五十年》、美国学者罗伯特·欧文斯的《教育组织行为学》等论著，以及袁祖望的《发达国家教育行政管理的特点及其借鉴》、李帅军的《当代发达国家教育行政管理体制改革与发展的趋势》等文献之中，探讨了教育行政管理的基本职能、特征和改革的一些基本问题，研究旨趣在于权力的制度安排和机构运行，显现出西方发达国家在教育行政治理方面的有所为与有所不为。
第三，从机构运行与实践的角度审视，柳国辉在《由集权到分权的展望——对省级教育行政部门普教处权力运作情况的考察与分析》中，以及张新平教授在《教育行政组织的发展与创新：对基层教育行政的个案研究》一书中尝试了对教育行政的基层治理进行实证研究。
综上所述，教育行政的研究焦点都聚焦于教育行政如何有效地进行管理以及提高效率。但究其本源，研究者们将教育行政的公共事务管理纳入教育问题本身的研究视域，执著于教育的情结，因此难以理解甚或接受教育在当代已成为公共产品或准公共产品之一的事实。所以，要想解决教育行政管理（治理）遇到的障碍和问题，必须重新定位教育行政的职能，兑现教育行政部门提供公共教育产品的诺言。实现这一目标的理论研究与实践意义将不仅仅是解决教育行政本身治理的问题，更是极大地推动了整个公共事务治理理论的发展与实践。
三、我国教育行政治理范式的展望
理论探讨需要具有开放的精神和敏锐的触角，能汲取丰富的历史营养和采用最新的技术工具，并探讨具有挑战性的问题。教育行政作为我国最大的公共事务部门之一，其治理理论和实践包含着诸多主题和资源，成为我国当前最为急迫研究且具挑战性的时代课题。公共的集体选择理论、交易成本经济学、新制度经济学、法和经济学、博弈理论以及许多相关领域的最新研究也正在为教育行政治理做出重要的贡献。这些贡献更需要在用理论指导的、实验室和现实物景的实证研究中，进一步向前推进。
新世纪我国教育行政研究，应着眼于中国教育行政面临来自教育全球化和经济全球化背景下政府与学校、政府与社会组织以及政府与公民之间关系的治理所面临的各种棘手问题，剖析当前教育行政治理的个案，梳理和分析国外教育行政治理的经验教训，借鉴公共行政治理的成熟理论，探究我国教育行政治理范式的变迁与走向，构建教育行政治理的理论模型。
伴随着新公共管理不断走向成熟，新公共服务范式将在更为宽广的领域得到应用。未来教育行政治理范式的选择，其基本理念应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对教育公共事务的管理，厘清政府组织、学校、非政府组织、民营组织与公民在治理中的角色与地位，进一步深化和完善教育行政治理的理论体系，丰富教育行政学科建设，指导教育行政的变革与发展，促进我国教育行政管理和教育事业的健康发展。在这一理念下指导下，我们可以依据博弈论的方法从“目标—手段”两个变量来构建公共教育行政治理范式，提炼出“官僚型公共教育治理范式”、“参与型公共教育治理范式”、“市场化公共教育治理范式”和“服务型公共教育治理范式”。四种范式能够单独运用，也可以综合起来运用，具体情况应根据不同地区、不同教育发展阶段和不同的经济发展状况来选择。■
