中国农村村民自治：何种民主？何以民主？
时间：2021-06-02 20:03:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：中国农村村民自治源起于20世纪80年代初，是在人民公社体制废除后，国家为了实现乡村地区的有效治理而推进的一项制度。村民自治作为中国特色社会主义的自治制度，是对传统乡村治理方式的突破，是中国民主化实践的创新之处。国内学术界对村民自治的热切关注始于上世纪90年代，针对村民自治实践中的成效与困境、性质与定位、未来发展与走向等问题也形成了诸多学术思考和学术作品。通过梳理既有文献特别是近年来的学术讨论，可以全面回顾村民自治三十余年的发展轨迹，深入剖析村民自治的实质，合理界定村民自治的民主属性，进而总结在扩展中国式民主的进程中，村民自治所能发挥的作用及其变革空间。
关键词：村民自治；基层治理；民主属性；民主定位；拓展路径
中图分类号：D422.61 文献标识码：A 文章编号：2095-5103（2016）01-0034-（12）
一、质疑与肯定：关于村民自治实践的争论
自1982年《宪法》正式确认村委会是中国农村基层社会的群众性自治组织以来，村民自治作为基层群众自治制度的一种表现形式，在中国已经存在了三十多年。伴随着村民自治在广大农村地区如火如荼地推进，各界关于村民自治实践成效的争论也从未停止过。尤其是上世纪90年代以来，村民自治的潜在价值被发现，村民自治制度的发展得到了来自国家高层的支持和海内外学者的广泛关注。针对村民自治在具体实践中出现的各种治理问题、选举乱象、政治效应，不同的学者基于不同角度和立场进行了分析，形成了不同的观点。
一类观点，可以称为“质疑派”。持这种观点的学者，对村民自治的质疑大多集中在两个方面：一是针对村民自治的制度合理性。在有关西方现代民主发生的传统理论中，农民群体并没有占据一席之地。相反，民主的萌芽总是诞生在市场经济得到充分发展的市民社会。农村地区由于缺少强烈的民主需求，往往是在市民社会的带动之下逐步实现民主化。如果反其道而行之，将农村社会视为民主化进程的出发点，难免会遇见各种阻碍和困境。从现代化理论出发，处在转型时期的中国需要依靠从农村社会汲取大量的资源以实现国家的高度工业化和经济的持续增长。在这种权力高度集中的体制下，国家真实的期望是对农村深入地控制而非赋予农民以自治权。在具体的实施过程中也可以发现，村民自治有着两套组织逻辑。一者是自上而下的党的领导，一者是自下而上选举产生的村委会。乡村变成了二元的政治权力结构，也给了政府干预乡村公共生活的机会。政府可以借“坚持党和政府的领导”这种“排他性权力”来对抗“村民自治性”，结果是政府加强了对村庄的控制，陷入了内卷化处境。此外，也有一些学者认为，长久以来的权威型统治传统可能会使得农村社会缺乏民主制度发展的资源和能力。在农村贸然推行的民主自治制度可能只是空中楼阁，难以见效。从社会稳定的角度出发，改革开放之后，农村社会传统的秩序均衡遭到破坏，不适当的政治改革操作可能更容易引发社会动荡。尤其是近年来，城市化进程加快，农村出现了外出务工人口激增、人才外流严重等现象，对村民自治制度造成了新的冲击。二是对村民自治制度治理成效的疑虑。村民自治制度在理想制度设计与现实运作之间、制度建设的初衷与实际成效之间，均存在巨大的差距。有官员甚至认为，村民自治制度反而给基层农村带来了混乱，村委会和党支部之间存在权力纠葛，乡镇政府和村委会之间存在利益矛盾。事实上，村民自治制度在实践比较好的农村，确实取得了保障农民权利和实现农村有效治理的成果。但在一些农村，村民自治实践的结果并不理想，选举程序不规范，贿选现象频发；村干部掌握着集体事务的决策权，村民会议沦为形式；村民自治章程不被村民所了解，更没有起到制约村干部的作用；村务公开不彻底，出现村干部垄断权力的现状。这些负面现象的普遍存在是“怀疑派”立论的事实依据。
另一类观点，可以称为“肯定派”。持这一观点的人认为，看待村民自治的实践，需要结合其时代背景和社会环境，乐观地看待村民自治发展中存在的各种难题。其中以华中师范大学中国农村研究院近几年的研究取向为代表。他们强调，自治和村民自治的内在价值，决定了村民自治需要在不断实践之中发现治理乡村的有效形式。家庭联产承包责任制在农村社会实现后，农民自我管理的自主性和积极性被激发出来。国家可以依靠村庄内部自生力量以实现对乡村的低成本组织和治理。通过自治的形式赋予农民政治主体的地位和民主权利，将农民纳入到国家政治之中，培养农民参与公共事务的能力，为民主政治发展创造条件。从社会基础视角来看，村民自治尚有其实现的利益基础、空间基础、心理基础、组织基础以及主体基础。特别是在有着较强地缘、血缘、文化以及利益相关联的自然村，有着推行自治制度的土壤。将自然村视为自治的有效单元，可以使“村民自治有名无实”的现状有所改观。其中，“两级村民自治”在一些乡村的推行取得了比较好的效果。一方面，村民参与村集体事务有了动力和现实可能；另一方面，也给村干部形成了压力，迫使他们必须在乡村公共生活中有所作为。针对“乡政村治”体制的困境，有学者提出，要寻求乡镇政府行政管理与村民自治之间的良性互动，明确各自的职能、职责和权限，构筑有效良性的互动机制。在合理划分乡镇管理和村民自治权限的基础之上，发挥村民自治的作用。从民主巩固的视角出发，民主竞选的规则被乡村社会精英接受，村民自治中的制度规则逐渐完善，良性的民主效能感让村民对民主自治有着充分的热情，农民的权利得到了乡镇政府的保障。尽管村民自治也存在制度困境、深化乏力、支持性环境短缺等问题，但村民自治依然有发挥作用的空间。
二、民主：审视村民自治的一个维度
针对村民自治制度的民主属性，诸多学者从不同的角度做出了阐释。从国家建构的维度看，现代化国家的重要目标是将各种社会势力纳入到治理体系之中。在中国就体现为对占人口多数的农民群体的吸纳。在人民公社体制下，权力过分集中遏制了村民真实的自主性。村民自治制度通过给每个农民提供参与治理公共事务的机会迅速得到了广泛的认同和推行。村民以村民委员会的形式被重新组织起来，突显了村民在农村作为政治生活主体的地位。村民自治将分散的农民吸纳到国家体制中来，并以此建立对国家的认同。从村庄治理的维度看，村民自治是村公社解体之后，国家为了解决组织管理瘫痪、干群关系紧张等问题，自上而下推行的一种民主制度。国外学界对中国村民自治的研究可归纳为三种主要理论路径，分别是自由民主路径、权威主义路径、发展主义路径。自由民主理论将村民自治视作公民社会崛起的发端，从而会导致村庄以及更大范围的政治重构。但这种理论往往过分强调了公民社会的角色，忽略了权威国家之于村庄治理的影响。对自由民主理论持批评态度的学者认为，自上而下的国家权威仍然在事实上操纵着村庄的选举和治理。但这种权威主义的研究路径又忽视了农民个体的参与和能动作用，将选举产生的村委会视为国家权力的分支。发展主义路径视经济发展为左右村民自治建设的主要动因。但事实上，经济发展确实对村民自治有影响，但是某些社会因素可能会更多地介入政治过程。不可否认的是，村民自治终究是具有民主性和自治性色彩的基层自治制度。但问题在于，这种民主性与自治性，在村民自治的整个制度框架和实际运作中占据了多大比重？发挥着何种作用？我们应当用怎样一种民主理论来剖析村民自治制度及其实践？
