超越“行政有效，治理无效”的困境
时间：2021-05-31 12:02:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文围绕我国当前所出现的“行政有效，治理无效”的困境，从国家治理体系及治理能力现代化视角，分析了在“双轨政治”和“共生政治”中，“行政有效”和“治理有效”一致性的可能和实现路径。以江苏太仓和浙江枫桥为个案，重点探讨了“行政吸纳治理”的多样性和创新社会治理体系的实现路径，最后提出以建立和健全吸纳机制作为突破点，建立有效的“行政吸纳治理”的机制。
关键词：治理无效；双轨政治；共生政治；行政吸纳治理
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2014）05-0023-06
一、研究缘起
党的十八届三中全会全面总结三十五年来的改革经验，清晰提出了“两条主线和一条底线”的总体思路，一条主线是针对经济领域，强调“市场在资源配置中起决定性作用”，再次明确了经济领域的动力观。另一条主线是针对社会领域，全新提出“创新社会治理体制”，确立了社会领域的改革观。而底线是连接市场和社会两个领域所涉及的发展逻辑：即公平和正义。在全面深化改革的总目标中，第一次把推进国家治理体系和治理能力上升为中国现代化的目标。
当前，有关国家治理体系及治理能力的研究已成为学术界的热点，针对目前我国政府行政和基层治理存在的不一致性，复旦大学林尚立教授概括性地提出了“行政有效，治理无效”的判断，他以上海居委会工作现状为例，认为社区居委会本应是居民自治组织，现在成了政府的行政“末梢”。本应并存的两套管理系统——政府行政系统与居民自治系统，不可避免同化成一套系统。如此一来，看似政府可以一管到底，行政确实有效，但造成的后果是基层社会的组织能力衰败。为此，他还提出了基层治理至少需要依靠四维力量：民众、政党、法律、政府。改变这一现状的突破点是加强和引入“根在社区、衔接政府”的“社区领袖”。①
从创新社会治理体制来看，目前的“行政有效，治理无效”不一致性需要破解，不仅要实现“行政有效”，更要同时实现“治理有效”。因此，从国家治理体系及治理能力现代化视角，本文的核心问题是探讨和分析“行政有效”和“治理有效”一致性的实现途径和机制。
二、“双轨政治”中行政和治理的一致性
（一）传统社会的“皇权不下县”与“双规政治”
在中国传统社会中，“皇权不下县”被认为是国家——社会运行的主要特点。费孝通先生认为：“中国传统政治结构有着中央集权和地方自治的两层；中央所做的事情是极有限的，地方上的公益不受中央的干涉，由自治团体管理；表面上，我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政府和人民接触时，在差人和乡约的特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但是其效力却很大的，就是中国传统政治中极重要的人物，绅士。绅士可以从一切社会关系，亲戚、同乡、同年等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人；自治团体是由当地人民具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉”。费孝通：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第129页。费孝通先生还进一步认为：“乡土社会里的权力结构，虽则名义上可以说是‘专制’、‘独裁’，但是除了自己不想持续的末代皇帝之外，在人民的实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。费孝通：《费孝通文集》，群言出版社1999年版，第368页。
在中国传统社会中，国家与社会的运行方式是通过两条平行的轨道进行的：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道，它以皇帝为中心建立了一整套的官僚体系，最后可以到达县这一级；另一条是基层组织自治的轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。秦晖进一步将其概述为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。秦晖：《传统十论：本土社会的制度文化与其变革》，复旦大学出版社2003年版，第3页。
总之，在中国传统社会，“皇权不下县”是指国家的实际控制能力仅达县这一级，地方社会是由士绅精英以宗族等形态控制的自治联合体，皇权意志是通过乡绅执行进入到乡村。中国传统行政机构最低一级就是县，更低级别的亭长、里长都是推举出来的乡绅，乡村是通过乡绅实现自治。
（二）“双轨政治”及其问题的演变
“皇权不下县”造就了“双轨政治”的运行，即作为政府行政系统与基层自治系统各自在各自的空间之中运行，因此，各自独立运行，互不干扰。在这一情形下，为“行政有效”和“治理有效”一致性提供了前提和可能。
但事实上，中国乡村“双轨政治”已由传统型向现代型的转变，经过民国的政权下乡建设，国家政权开始进入乡土社会。在西欧民族国家形成和发展过程中，也都经历了一个国家政权向乡村社会的侵入过程。为军事和民政扩大财源，通过政权的官僚化与合理化，政权向乡村渗透。Charls Tilly， The Formation of National States in Western Europe， Princeton University Press， 1975， p.7.因此，在这一背景下，如何实现有效的乡村治理问题，转变成为“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行，一个健全的、能持久的政治，必须是上通下达、来回自如的双轨形式”。费孝通：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125页。在这种“双轨政治”中，费孝通先生提出，防止任何一道出现“污塞”是其核心问题，即要做很好上通下达才是“双轨政治”的关键。防治“污塞”最重要的是“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行，人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道”。费孝通：《费孝通选集》，天津人民出版社1988年版，第125页。费孝通先生突出强调，“双轨政治”的核心是要面对如何解决自下而上的这一轨道最容易“污塞”这一问题。
三、“共生政治”中行政和治理的一致性
