航行自由制度与中国的政策选择
时间：2021-05-23 16:00:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔提要〕 “航行自由”在当代国际社会已经发展成为以《联合国海洋法公约》为核心，其他公约和国际习惯法为补充的国际法律制度，体现出从关注“自由”转变为规范“航行”的权利义务、从强调航行不受干涉转变为协调航行权与沿海国利益、从国家间的利益博弈转向博弈与共同治理并存的特点。与此同时，若干新问题需要国际立法作出澄清和协调，如专属经济区内资源利用开发及海洋环境保护与航行自由的冲突、专属经济区内军事活动与沿海国安全利益的冲突等。充分利用航行自由制度，积极参与该制度的后续国际立法完善将是中国适应角色转变后维护国家利益的重要途径。
〔关键词〕航行自由、联合国海洋法公约、专属经济区内军事活动
〔作者简介〕袁发强，华东政法大学国际法学院教授
〔中图分类号〕DF935
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2016）2期0082-18
“航行自由”是国际法上有关海上航行的一项重要原则。自《联合国海洋法公约》生效以来，国际法上的航行自由制度通过成文国际立法得以体系化。但是，由于《公约》并未全面规范海上航行活动，在个别领域仍然存在模糊的空间，随着形势的发展，一些新的争议不断出现。近年来，中国的海上维权行动被美国等西方国家攻击为妨碍航行自由；中国日益“走出去”，亦需要航行自由制度的维护。因此，有必要对航行自由制度和中国的政策取向进行新的审视。
一、当代航行自由制度的特点
“航行自由”最早包含在“公海自由”的范畴中。直到1958年的《公海公约》，“航行自由”都是“公海自由”的组成部分。《公海公约》首次明文确定了“公海自由”的法律原则，规定“公海自由”包括四方面内容，“航行自由”被放在第一位。
由于《联合国海洋法公约》缔约国的广泛性，以及个别海洋强国虽然没有加入该公约，但接受该公约创设的大部分国际立法（如美国），可以说，航行自由原则被广泛接受为国际海洋法的基本原则。同时，从海上航行视角看，《公约》不仅规定了公海的航行问题，而且全面规范了具有不同法律地位的各种海域中航行的权利和义务，因此，“航行自由”在该公约中实现了从原则落实到具体制度的转变。在《公约》有关领海、毗连区、用于国际航行的海峡、群岛水域、专属经济区以及公海等各个部分，都有关于航行自由的法律规范，涉及船舶航行的权利、航道、船旗国管辖权、沿海国管辖权等诸多事项。从该制度的发展看，其表现出以下特点：
（一）以《公约》为中心，成文国际法为主，习惯国际法为辅
虽然《公约》全面规范了海洋航行问题，对不同海域航行的权利义务进行了规范，但它并不是唯一调整海上航行的国际立法，其他国际公约也对航行中的权利和义务进行着有效的调整。实际上，对海上航行的法律限制越来越多，即使是在公海上的航行，也越来越受到诸多国际法律的规范和限制。总体上看，以《公约》为中心，其他与海上航行有关的国际公约相应展开有关航行权利、义务方面的规制，“航行自由”在国际法中已经形成一个制度体系。除《联合国海洋法公约》全面规范各类海域的航行之外，其他国际公约，如1969年《国际干预公海油污事件公约》、1972年国际海事组织（IMO）制定的《国际海上避碰规则公约》、1973年《国际防止船舶造成污染公约》、1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》等，都从不同方面对船舶航行进行了规范和限制，也是航行自由法律制度的组成部分。
当然，有关航行自由的国际法律并没有因《联合国海洋法公约》和其他公约的通过而完全成文化。例如，有关军事船舶和政府公务船舶在公海上的活动，《公约》里规定得比较原则和笼统。这一方面是由于在国际立法讨论时存在多方利益博弈，另一方面，国际条约只对缔约国有约束力，这就为习惯国际法继续发挥作用保留了空间。不过，习惯国际法的发展变化是缓慢的，其内容的形成需要国际社会反复实践才能确认，同时内容的改变也极其艰难。除非国际立法的条文明确改变了某一习惯，该习惯的效力就仍然保留。国际法院在审理有关案件时，也总是会在国际条约和国际习惯中寻求平衡，引用国际习惯解释国际立法条文的含义，确立国际条约的效力边界。
在航行自由的制度体系中，对什么是国际法中的“航行”，“航行”的主体包括哪些类型的船舶，所有国际公约都没有下一个完整的定义，这就是属于习惯国际法范畴的问题。从实践角度看，与“航行自由”相关的海洋其他国际合法用途包括了各种不为法律明文禁止的海上活动，“航行自由”的主体也并不排斥军事船舶和政府公务船舶。正因为如此，在《公约》生效后，有关习惯国际法在航行自由制度中仍然发挥着重要的辅助作用。
（二）从关注“自由”到规范“航行”的权利义务
在“航行自由”作为一种理念、一种国际法思想而存在的时期，对“航行自由”的关注集中在“自由”上，如何航行却不是重点，这是1958年《公海公约》的缺陷，但也是此后国际立法规制的发展方向。《联合国海洋法公约》对航行自由的立法不仅体现在重申航行自由原则，更在于为不同海域的航行都对应地规定了船舶和沿海国的权利与义务。例如，对于船舶在一国领海的航行，《公约》一方面赋予航行船舶无害通过权，另一方面又以列举的方式规定了外国船舶在领海内不得进行的12种活动；在规定沿海国可就9种事项制定关于无害通过领海的法律和规章同时，也规定了沿海国不应妨碍外国船舶无害通过领海的义务。对用于国际航行的海峡、群岛水域和专属经济区等，《公约》也采取了同样的立法模式。即便是在公海这个航行自由度最高的海域，《公约》也采取了对应性立法，规范航行的权利与义务。例如，在规定船舶受其船旗国法律管辖的同时，要求船舶与所悬国旗国家之间具有真正的联系；要求船旗国为保证海上安全而对所属船舶进行严格管理，并承担共同打击海盗与海上犯罪的义务。
抽象地谈论“自由”，不过是在强调“权利”，但权利从来都伴随着义务。义务不明确，权利也就无从谈起。越来越多的国际公约都在明确不同海域的航行义务，似乎是在限制航行的权利，其实是在明确权利的边界范围，界定“航行自由”的内涵。从总体上看，根据《公约》对不同海域的划分，航行自由的权利从公海到领海呈递减之势，义务的范围随之增多。从历史发展趋势看，对航行自由的限制性国际立法内容越来越多，但实际上保护性立法规定也在加强。例如，要求沿海国妥为公布关于无害通过的法律和规章、公布其所知的在其领海内危及航行安全的情况、在专属经济区内建设人工岛屿并在其周围设置安全地带时应采取适当措施确保航行安全等。
