关于监狱管理工作能否纳入司法审查的探讨
时间：2021-05-15 00:06:17 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要政府对公务员的管理、监狱机关对服刑人员的管理,今天仍然困扰着中国的行政法。社会对监狱管理工作能否纳入司法审查关注甚少,本文在借鉴、参考相关法律规定的基础上寻求答案,并在与国外行政诉讼相关制度的比较中得到启示,认为将监狱管理工作纳入司法审查是符合行政法发展需要的,是处理监狱工作中相关矛盾的科学机制。
关键词监狱管理工作司法审查
中图分类号:D916文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-147-02
一、引言
通过行政诉讼保护公民权利,提高行政执法水平在司法实践不仅显见成效,而且已经是深入人心了。在刑罚执行的实践中,一些地方已经发生了服刑的罪犯到法院告监狱的诉讼活动。这些违法犯罪分子在社会上曾经是无法无天,经过监狱的教育改造,学会通过法律来解决矛盾,而不是通过他们入狱前所笃信的极端的违法犯罪行为,这是监狱民警辛勤工作的成果之一。通过这样的行政诉讼活动,罪犯或罪犯家属从监狱的对立面向监狱管理工作提出质疑或挑战,不仅仅是在保护罪犯合法权益,更重要的是由法院作为独立司法机关对监狱管理工作进行司法审查,可以使更多法律专业人士直接参与到对监狱管理工作的分析研究中,无疑能突破我国监狱工作长期以来自我封闭的发展状态,成为提高监狱执法水平和促进监狱管理工作的一股重要力量。面临法院对监狱管理工作进行司法审查的这种特殊行政诉讼活动的可能性,我国监狱管理工作人员提出许多问题和质疑,例如罪犯就监狱管理工作中的纪律处分等诉诸法庭,会不会冲击监狱管理工作?会不会损害监狱机关执法威信呢?监狱系统本身是否能解决有关问题?等等,下面笔者对此谈谈粗浅的看法。
二、对监狱管理工作进行司法审查的法律依据
由于监狱管理相对人罪犯身份的特殊性,其是与一般概念的公民有一定距离的人身自由受到限制的“特殊”公民,法律理论界和实务界都有一种模糊的认识,即监狱行为是脱离社会的,不属于行政诉讼的范围,不受法院的司法审查的管辖。有学者把这种认识总结为:在监狱管理关系上普遍将其作为刑事法律关系加以对待,是司法行为,不允许提起行政诉讼;同时认为,这是我国法律界对司法概念滥用的一个方面的体现;并提出,司法在本质上是中立机构依据严格的法律程序对法律争议进行被动裁决的活动,公安机关和监狱管理机关的活动虽然与司法活动具有密切的联系,但其行为的性质和特点决定了其只能是行政职能。当然,这并不意味着行政行为都应纳入行政诉讼的范围,对于那些适用《刑事诉讼法》、与刑事职能具有密切关系、并且受到法院直接控制的行为可以作为例外加以排除。
这种滥用司法概念,认为监狱行为是脱离社会的,不属于行政诉讼范围,不受法院的司法审查管辖的认识,在我国到底有无法律根据,还是只是出于一些习惯思维而想当然呢?这还得到现行法律中去找答案。
(一)一般规定
司法部预防犯罪研究所陈文彬副研究员认为,根据现行法律(《行政诉讼法》第2条,《若干解释》第1条)的一般规定以及《监狱法》第2条的规定,“监狱是国家的刑罚执行机关”,监狱拥有行政管理职能的主体地位从法律上是确立的,总体而言,监狱的行政行为应该可诉的行政行为。
(二)列举规定
《行政诉讼法》第11条对法院受案范围做了列举式规定,缩小了第2条规定的司法审查范围。除了第(八)款的概括性规定,第11条列举的具体行政行为与监狱的行为没有明显的对应。最高人民法院认识到,《行政诉讼法》第2条规定中使用的概念是“合法权益”,但是第11条又规定为“侵犯其他人身权和财产权”,对前条进行了限制。“合法权益”除了人身权和财产权以外,还包括政治权利、自由权利以及各项社会救济权利。如果从狭义理解,人身权和财产权,就使相当一部分的权益得不到救济。这是法治国家所不能接受的。从《行政诉讼法》的立法原意看,立法当时唯一考虑应当排除的就是政治权利;从社会经济权利的内涵来看,无一不直接或间接地涉及公民的人身权或财产权。因此,最高人民法院倾向在行政诉讼实践中对人身权、财产权作广义解释,即扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为。那么,根据《监狱法》第7条的规定,监狱的行政行为只要影响到罪犯的除政治权利以外未被依法剥夺的权利,罪犯向法院提起诉讼,法院就可以受理。
(三)排除规定
《行政诉讼法》第12条和《若干解释》第1条的规定对行政诉讼的受案范围作了排除性列举。其中,只有《行政诉讼法》第12条第(二)项规定:(即“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”和《若干解释》第1条第(二)项的规定(“公安、国家安全的等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”)与监狱行政行为关系密切,下面笔者将对此规定表达拙见。
1.法院能否对监狱规范性文件进行司法审查。为改造罪犯,监狱和监狱各级管理机关需要制定一系列规范性文件来规范罪犯的生活、学习和劳动等,这些规范性文件无处不在。它们能否被法院进行司法审查,对罪犯的监狱服刑生活影响很大,直接关系罪犯权利的维护。一般而言,各地监狱的执法工作依據并不直接依据司法部制定的“规章”,而是依据相关法律和司法部制定和发布的规章又进一步细化的规范性文件。而这些规范性文件从《立法法》和《行政诉讼法》里找不到它的法律地位。那么,法院在审理有关行政案件时,该如何对待这些规范性文件呢?
第一,从立法者原意的角度来看,比《行政诉讼法》颁布晚10年的《行政复议法》第7条的规定给行政机关审查各省监狱管理局和监狱制定的规范性文件提供了法律依据。而对行政复议不服的,一般可以向法院提起行政诉讼。那么,法院在审查案件时,也就必然要审查在行政复议阶段就已经审查了的有关规范性文件。但是,从法律字面意义看,法律对法院如何审查、审查结果的处理等还是没有明确规定。
王汉斌曾经在“关于《中华人民共和国行政诉讼法(草案)》的说明”中指出:“对符合法律、行政法规规定的规章,法院要参照审理,对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章,法院可以有灵活处理的余地。”从讲话来看,应该是从立法原意适用法律。即法官应该以自己良好的法律素养和对法律负责的态度,来做立法机关在具体情况下也会如此做的决定。法院对规章可以灵活处理,可以审查它们是否符合法律、行政法规的原则精神,只是程序上需由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。那么,对于各省监狱管理局和监狱制定的规范性文件,法院也有责任在法律规定不明确的情况下“灵活处理”,从立法原意出发对监狱的一些规范性文件进行司法审查。
第二,从是否属于抽象行为角度看,监狱的行政管理涉及罪犯的日常活动的各个方面,为防止监管工作人员工作中的盲目性和随意性,规定了罪犯的日常行为准则和考核、奖惩的条件、程序等,并向罪犯公开宣布。按照抽象行政行为是“针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”一说,首先从行为的对象是否确定的角度判断,规范性文件管理的相对人是罪犯,尽管涉及人数众多,但是它们应该是适用所有罪犯,而不能对任何一个罪犯有所偏颇,是确定的,应该是具体行政行为。其次从适用的效力看,它们是反复适用的。再次从是否直接进入执行过程看,它们不能直接执行,而是作为考核、奖励、处罚罪犯具体表现和行为的依据进入执行过程。根据后两点,这些规范性文件又属于抽象行政行为。
2.关于刑事司法行为。法院对任何行政机关的行为应该都可以进行司法审查,这是法治的基本原则。而我国把一些行政执法机关按照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为排除出行政诉讼的范围,在人们的观念中,刑事侦查等行为也习惯被称为司法行为。但是具体到监狱管理工作,哪些行为是刑事司法行为,哪些行为是行政行为,法律并没有作明确规定。而这本身也是行政诉讼的一个难点。
