行政不作为中行政与民事赔偿的责任分担
时间：2021-05-14 08:01:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:如果借鉴民法理论,行政不作为赔偿与民事赔偿交织案件中可能的责任分担形式主要有4种:行政机关和民事侵权人承担连带责任、行政机关和民事侵权人承担不真正连带责任、行政赔偿与民事赔偿并行和行政机关承担保证责任。每种责任分担形式都各有利弊。问题的难点在于行政民事基础理论的统一与行政民事诉讼程序分立之间的矛盾。实现基础理论的统一在中国并不可行,可行之道在于行政与民事两种诉讼程序的彻底分立。分立后的两诉讼尽管在诉讼的事实认定和法律适用上存在表面的不一致,但实质上并不矛盾,需要实现的只是赔偿数额认定上的统一。
关键词:行政不作为;行政赔偿;民事赔偿
中图分类号:D912.1 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)10-0084-09
依台湾学者的观点,宪法对国家义务相关条款的设置体现了如下几种功能:防御功能、授益功能、保护功能、程序功能和制度功能①。落实到行政法上,现代行政法的发展已超越了防御功能阶段,而主要要求国家在授益功能、保护功能等方面有所作为。换言之,公民对国家的要求由夜警国家转为福利行政,由消极退出转为积极介入,由传统不作为转为现代作为。此时,行政不作为赔偿责任机制作为一项重要的国家行为监督机制就有了不可替代的作用。与此同时,随着我国公民自治范围的逐渐扩大,私人利益受损的救济途径逐步发展为以民事赔偿诉讼制度为主导。这就引发了制度结构上的一个问题,即宪法所要求的行政机关积极介入市民社会的义务与经济体制改革所要求的在民事主体间解决纠纷的趋向,二者之间存在矛盾,体现在具体制度设计上就是如何处理行政不作为赔偿与民事赔偿之间的关系问题。
针对李茂润诉阆中市公安局案②,2001年7月22日起施行的最高人民法院法释(2001)23号的批复指出:“由于公安机关不履行法定行政职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时,应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”该批复在填补行政不作为赔偿理论空白、保障相对人权益等方面无疑具有显著意义。但是,该批复仅仅着眼于公安行政案件中行政不作为赔偿责任的确定,却没有涉及到其他行政案件中行政不作为赔偿责任的确定,也没有涉及到与此密切相关的民事赔偿责任的确定。笔者认为,正是这一条缺乏整体性眼光的批复给理论界和实务界带来前所未有的困惑。
在行政不作为造成的损害案件中,往往存在三方主体的两个行为,具体而言也就是民事侵权人对受害人的侵权行为和行政机关对受害人的不作为行为。如果借鉴民法的侵权理论,可以将本文讨论的行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题可能的责任分担形式,细化为以下五种:(1)行政机关和民事侵权人承担连带责任;(2)行政机关和民事侵权人承担不真正连带责任;(3)行政赔偿和民事赔偿并行;(4)行政机关承担保证责任:先主张民事赔偿,要求第三人就损失进行全额赔偿,得不到满足时,再主张行政赔偿;(5)民事侵权人承担补充责任:先主张行政赔偿,要求行政机关进行全额赔偿,得不到满足时,再主张民事赔偿。其中第5种方案仅存在逻辑上的可能,理论和实践中都较少有人主张,所以本文暂且不论。以下,笔者将结合相关法律规定以及《批复》,对行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题可能的4种责任分担形式分别进行探讨,在指出其各自优点和不足的基础上提出我国应采取的解决方案。
一、行政不作为赔偿与民事赔偿交织案件中可能的责任分担形式
(一)行政机关与民事侵权人负连带责任
1.比较法的简要梳理。李茂润诉阆中市公安局案中的混合责任,能让人第一反应联想到的即是连带责任。从比较法的角度来看,域外国家和地区确实也有将民法中连带责任的概念运用于行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题中的做法。
德国1981年《德意志联邦共和国国家赔偿法》在第10条关于“多数债务人”的内容中,认为在以下情况下,公权力机关与第三人应对共同损害承担赔偿责任:“(1)多数公权力机关应对义务损害负责时,第一公权力机关均应对共同损害负责。该多数机关作为共同债务人对受害人负责;(2)除公权力机关外第三人也负赔偿义务时,准用本条第1款的规定;(3)多数赔偿义务人相互间的关系依据情况,特别根据各人违反义务的严重程度以及共同造成损害的责任大小确定。”
由上可见在域外法领域,将行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题中的混合责任归属于连带责任的观点不仅在法律规定上有依据,而且在实践判决中也已经得以应用。
2.简要的评价。将行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题中的混合责任定位为连带责任的设计,确实能够在最大程度上保障受害人权益,而且它使受害人的损害赔偿简便易行,受害人的举证负担较轻。这一模式的不足在于,它没有考虑到国家财政的承受能力。比如有学者认为“国家赔偿领域毕竟不同于普通的民事领域,国家赔偿要考虑到国家财力的限制。……国家赔偿范围的扩大势必意味着国库相应支出增加。……过重的赔偿负担,赔偿后对民事责任人的追偿权的行使都会加重行政主体的负荷,影响行政效率”。
笔者认为连带责任的另一个致命缺陷在于,其成立本身需要相应的制度背景。虽然同属于大陆法系,但上文所列举的德国的国家赔偿制度是以民事特别制度的面目出现,其国家赔偿法条文也都只是将国家赔偿与民事赔偿相区别的特殊制度作出规定,其余援用民法的规定。因此,在这些国家和地区的制度背景之下,行政不作为赔偿责任与民事赔偿责任具有一定的同质性,因此在制度建构上可以选择将他们合在一起作为连带责任处理。与此相对照的是,我国的行政赔偿制度从一开始就被列入了行政诉讼的轨道。在1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》中,国家赔偿制度作为一个章节被纳入到了行政诉讼领域。1994年出台的《国家赔偿法》也未对此作出改变。由此可见我国的行政赔偿制度在法律性质上属于公法,在诉讼程序上遵循行政诉讼的模式。虽然也有学者认为民法是国家赔偿法的渊源之一,并表示国家赔偿中相当一部分原则、概念、标准和手段在相当长的时间里仍将依赖于相对比较完备健全的民法。但是笔者认为此仅为行政诉讼法和国家赔偿法出台前的权益之计,不代表我国国家赔偿制度的常态。
与此同时,如果将行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题中的混合责任定位为连带责任,那么行政机关和民事侵权人必须作为案件的共同被告。对将国家赔偿法纳入民事诉讼体系的德国等国而言,共同被告的追加显得水到渠成,法院在实际判例中也正是这么做的。但是在我国,由于行政赔偿和民事赔偿所适用的诉讼程序不同,对违法的认定、对证据的要求等也不同,因此,在连带责任模式下,如何对作为共同被告的行政机关和民事侵权人进行事实认定和法律适用,将成为摆在法官面前的一道难题。
(二) 行政机关承担不真正连带责任
1.比较法的简要梳理。
将行政不作为赔偿和民事赔偿交织问题中的混合责任定位为不真正连带责任的国家是日本。将国家赔偿视为民事赔偿补充法的日本,在实践中已经认识到在类似案件中适用连带责任可能会产生的问题。从日本法院前后的判决中可以看出其态度存在明显的转变过程。
日本法院在著名的亚急性脊椎视觉神经症一系列案件初始,认为行政不作为和民事侵权成立共同侵权,即企业制造产品的责任和国家不作为责任之间成立共同侵权责任,从而构成连带责任。但是法院在之后同一系列案件的判决中对之前的连带责任作出了修改,认为损害结果不是由于共同行为造成的,而是个别侵权行为的竞合,应当成立不真正连带债务。例如在静冈判决中,法院推翻了连带责任的观点,并指出:“国家对由于医药品所引起的受害负有损害赔偿责任,是因为在行使规制权限中违反了安全性确保义务,而并不是与直接加害者被告公司一起共同参与制造和销售行为。因此,国家和被告公司在医药品受害案件中具有共同侵权行为的关系不能成立,只是由于两者偶然在赔偿责任对象的损害方面形成一致,所以只能解释为两者的损害赔偿债务属于不真正连带责任。”
