论立案监督立法顶层设计之完善
时间：2021-05-14 08:00:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：立案监督属于法律赋予检察机关重要的诉讼监督职能，更是作为检察机关侦查监督部门审查逮捕、立案监督、侦查活动监督“一体两翼”三项职能的重要组成部分，理应得到重视和强化。然而，实践当中检察机关开展该项工作却存在种种不规范现象，究其根源，当前立法顶层设计的不足难辞其咎。本文在实证基础上分析了当前存在的种种不规范监督现象，并尝试对立案监督的立法顶层设计提出可行性建议，以期推动立案监督工作的科学规范发展。
关键词：立案监督 不规范 顶层设计 立法建议
立案监督属于检察机关侦查监督部门“一体两翼”的三项职能之一，随着《刑事诉讼法》的修改，该项职能越来越得到重视和强化。然而，当前立法顶层设计的不足导致实践中立案监督工作存在乱监督、滥监督等种种不规范现象。为破解立案监督工作不规范开展的难题，促进立案监督工作科学发展，笔者在对广东省检察机关近年来办理的大量立案监督案件进行实证分析的基础上，尝试对立案监督工作的立法顶层设计提出可行性建议。
一、当前立案监督工作存在的不规范问题
在近年来立案监督数量大幅增长的表面下，笔者通过逐案阅卷评查，发现当前立案监督工作仍普遍存在种种不规范问题，概况起来有以下五方面：
（一）审查报告及法律文书制作不规范
有的地区没有先要求公安机关说明不立案或立案的理由，而是直接通知公安机关立案或撤案；没有以《要求说明不立案理由通知书》的形式提出立案监督；没有制作案件审查报告，监督线索来源、案情、证据情况及审批过程均无反映；审查报告格式不统一、制作粗糙，缺乏证据摘录、分析及说理论证。
（二）为考核加分而刻意进行立案监督
一是重复或者拆分监督，少数地区对涉嫌同一个犯罪事实的多个犯罪嫌疑人，或者一名犯罪嫌疑人涉及多宗同性质犯罪的发出多份文书。二是检察机关受公安机关邀请提前介入案件（或参加案件会商、案件咨询），提出依法应当立案或不应当立案的意见，在公安机关已经认同检察机关意见的情况下，仍发文要求说明不立案或立案理由，而公安机关主动配合监督，即“检察机关卖意见、公安机关卖监督”。
（三）监督立案与监督撤案的证据标准不统一
公安机关立案的证据标准是恒定的，即有证据证明有犯罪事实发生且需要追究刑事责任的，而检察机关审查判断公安机关应不应当立案也必须按照这条标准。但实践当中，有的地方监督立案的标准失之过宽，有的地方监督撤案的标准失之过严。监督立案失之过宽可能导致存疑不捕、存疑不起诉的后果，导致监督的质量和效果大打折扣。监督撤案失之过严可能导致放纵犯罪，如对不少有证据能够证明有犯罪事实发生的案件以当事人达成和解协议为由监督撤案。证据标准不统一会造成公安机关无所适从，影响检察机关立案监督的权威。
（四）超范围监督
没有按照现行法律及司法解释的规定进行立案监督，属程序错误。在监督立案中笔者归纳了不当启动监督程序的12种情形：审查逮捕时发现遗漏的犯罪事实且该事实与立案侦查的犯罪属于同一性质犯罪；审查逮捕时发现遗漏涉嫌犯罪的同案人；审查逮捕时发现非同案人涉嫌犯罪而公安机关未立案；审查逮捕时发现已被判决的同案犯涉嫌其他犯罪而公安机关未立案；审查逮捕时发现遗漏犯罪事实且该犯罪事实与立案侦查的犯罪属于不同种类犯罪；审查逮捕时发现遗漏犯罪事实且该犯罪事实与立案侦查的犯罪属于不同种类犯罪，但公安机关对该犯罪事实已进行侦查且已满足逮捕条件；审查逮捕时对认定罪名存在不同意见；审查逮捕时发现公安机关不应当并案提捕；公诉部门审查起诉时发现遗漏犯罪事实或者犯罪嫌疑人，移送侦查监督部门；提前介入、受理控告申诉或者查阅公安机关台帐时发现公安机关没立案；对行政执法机关移送案件进行备案审查时，未给予公安机关合理的立案审查期限；对公安机关不当撤案进行监督立案。
在监督撤案中笔者归纳了不当启动监督程序的8种情形：审查逮捕时认为不构罪不捕，在作出不捕决定的同时监督撤案；不构罪不批捕后发现公安机关没有撤案而通知撤案并计入统计台帐；以事实不清、证据不足不批捕后，有新的证据证明不构成犯罪而监督撤案；以事实不清、证据不足不批捕后因公安机关侦查无进展而监督撤案；捕后因司法解释作出修改或有新的证据证明犯罪嫌疑人不构成犯罪或不需要追究刑事责任而监督撤案；公诉部门对已移送审查起诉的案件移送侦查监督部门监督撤案；对不属于承办公安机关管辖的案件监督撤案；发现部分犯罪嫌疑人不应当追究刑事责任而其他嫌疑人仍应当追究刑事责任的，进行监督撤案。
（五）不当进行立案监督
对公安机关正确的立案或不立案决定进行立案监督，属实体错误。一是对可能涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪、但现有证据无法证明符合犯罪构成要件的案件，或明显情节显著轻微、危害不大、可能作不捕或者相对不起诉的案件，或决定罪与非罪的关键证据（如鉴定意见）缺失的案件监督立案。二是对达成刑事和解的轻微刑事案件，或有犯罪事实发生但可以免除刑事处罚的案件，或犯罪事实不清、证据不足的案件监督撤案等。
二、立法对立案监督工作顶层设计存在的不足
关于立案监督工作现行有效的法律及司法解释，不仅没有形成一个完备的、行之有效的立案监督权力行使体系，而且不同规定存在“打假”现象，成为实践中检察机关开展立案监督种种不规范现象的根源之一。
一是启动条件存在障碍。现行法律及司法解释将公安机关作出不予立案决定规定为启动立案监督程序的前提条件，但在实践中，由于现行法律对公安机关立案期限缺乏明确规定，公安机关受案后既未立案也未出具不予立案决定书以致案件久拖不立的情况比比皆是。于是，为保障当事人合法权益，检察机关监督应立不立常常演变成监督未及时立案。二是知情权缺乏程序保障。从理论上来讲，“一个完整的立案监督权应当包含对立案活动的知情权、涉嫌违法不立案的质询权和对违法不立案的纠正权三个基本部分”。[1]《刑事诉讼法》规定了检察机关实现质询权与纠正权的方式，但对检察机关实现知情权的方式却没有规定。因此检察机关对公安机关的受案、初查、刑拘、行政处罚等具体情况无法主动掌握，双方在立案信息占有上严重不对称，导致立案监督权的行使相当被动。三是调查阅卷权难以实施。尽管《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第556条、《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》（以下简称《规定》）第8条规定了检察机关进行调查核实的方式，但因缺乏明确的程序性规定及制裁措施导致难以操作；而仅通过书面审查很难查清决定公安机关应否立案的关键案情及证据。四是监督强制性差，后续监督困难。监督立案过程中除了《通知立案书》具有强制性，《要求说明不立案理由通知书》及《立案监督案件催办函》都缺乏强制性，属于软性监督。如发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关一直不予回复，是否可以直接通知立案，对此法无明文规定；如发出《立案监督案件催办函》后，公安机关仍消极侦查，检察机关也没有强硬的监督手段可以采取。因此案件后续跟踪监督难，久侦不结的情况屡屡发生。五是立案监督的范围和证据标准不明确、不统一。不同法律规定之间存在“打架”现象。如《规定》第6条规定对监督撤案要求已采取强制措施或者强制性侦查措施，而《刑诉规则》第555条规定对此已不作要求。又如《刑事诉讼法》和最高人民检察院侦查监督厅制定的《侦查监督部门实施刑事诉讼法若干问答》中有关监督立案的证据标准相互矛盾，一个规定“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”，一个规定“能捕、能诉、能判”。立法的不统一不利于明确实践标准、推進监督工作向纵深发展。
