人大立法３０年：成绩、回顾与展望
时间：2021-04-06 00:05:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
1978年底，党的十一届三中全会在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的战略方针。自此，立法工作努力与改革发展相适应，把实践证明是正确的经验和党的政策用法律肯定下来，以巩固现代化建设的积极成果，为经济和社会发展创造良好的法治环境。截至2008年底，全国人民代表大会及其常务委员会（为方便起见，本文将全国人民代表大会简称为“全国人大”，将全国人民代表大会常务委员会表述为“全国人大常委会”）制定法律504件，国务院制定行政法规800余件，地方人民代表大会及其常务委员会制定了8000多件地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件现行有效的自治条例和单行条例，国务院部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定了2万余件政府规章，从而初步形成了以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系[1]。
毫无疑问，由我国立法体制所决定，人大立法在我国的立法中占据着举足轻重的地位，而全国人大和全国人大常委会的立法在这其中又居于绝对核心地位，发挥着主导作用。本文将主要以全国人大和全国人大常委会的立法为主要研究对象进行论述，兼及部分地方人大立法。
一、人大30年立法的基本成就
自1979年以来，至2008年12月十一届全国人大常委会第六次会议闭幕，全国人大及其常委会共制定法律504件，包括1982年宪法，4件宪法修正案，316件法律，11件法律解释，172件有关法律问题的决定。按照通行的分类方法和统计口径，目前，现行有效的法律共223件，加之1979年前制定的法律，现行有效法律共231件。
人大30年立法过程中先后通过了法律316件，这其中有许多对中国经济社会发展和民主政治进程产生重大影响的法律，比如1982年宪法和1989年行政诉讼法、1996年行政处罚法等，这些具有里程碑意义的法律，可以作为人大立法30年辉煌成绩的代表。但是，人大立法30年的成绩，更重要的是体现于人大立法制度的完善上。
人大立法制度作为人民代表大会制度的重要内容，包括立法权限、立法体制、立法方法、审议与表决制度等。这些制度的确立和逐步完善主要是通过以下法律和决定来完成的：（1）3次修改地方组织法。1979年7月，五届全国人大二次会议制定新的地方组织法，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定地方性法规，民族自治地方人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点制定自治条例，报全国人大常委会备案，这初步改变了立法权集中于中央的状况。1982年12月，五届全国人大五次会议对地方组织法进行了修改，规定省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案，进一步扩大了地方人大立法权限。1986年12月，六届全国人大常委会第八次会议对地方组织法再次修改，规定省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，这标志着我国多层次立法体制的正式形成。（2）1982年宪法和全国人大组织法的制定。1982年12月，五届全国人大第五次会议制定了新的宪法和全国人大组织法，原则厘定了全国人大和全国人大常委会的立法权，改变了全国人大是唯一行使国家立法权的立法体制，同时，明确了全国人大常委会解释宪法和法律的职责。（3）授权立法。1981年11月至1996年3月，全国人大或者全国人大常委会先后5次通过有关决定或者决议，授权广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区单项经济法规，授权海南省人大及其常委会制定海南经济特区法规，授权深圳、厦门、汕头、珠海人大及其常委会制定经济特区法规。1983年9月至1985年4月，全国人大及其常委会先后3次授权国务院立法，这是我国立法体制的又一次重要变革。（4）2000年立法法制定。立法法对全国人大及其常委会专属立法权予以明确，对授权立法制度进行了规范和完善，对立法程序进行了比较科学的规定，同时完善了法律解释制度。立法法的制定和实施，标志着我国人大立法制度的基本成熟和完善。
二、人大30年立法的基本特点和趋势
30年人大立法根植于这一时期相应的社会历史环境，同时也不可避免地带有强烈的时代印迹，从而将人大30年的立法划成四个重要阶段：
第一阶段是1979年至1982年，标志成果是1982年宪法的制定，主要成果是制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方组织法、选举法、刑法、刑事诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民事诉讼法（试行）等保障国家和社会有序运行而必不可少的法律。这一阶段人大立法具有如下特点：（1）法律位阶和立法效率高。制定的法律中根本法、基本法比例非常高，为保证国家和社会有序运行而必不可少的法律，多在这一时期制定。短短4年时间里，两次修改1978年宪法，并在1954年宪法基础上重新制定了宪法，在1979年7月1日，五届全国人大二次会议一天通过1个宪法修正案和7部基本法律，这在新中国历史上绝无仅有。（2）全国人大通过法律比例高。据统计，在1979年至1982年间，全国人大及其常委会共通过法律37件，其中宪法1件，宪法修正案2件，法律34件，其中全国人大通过的20件，立法数量超过总数的50%。（3）修改率高。4年间通过的法律中，除了批准和授权的4项决定外，只有3项法律未被修改过，有的法律实施第二年即被修改。（4）一审制。1983年3月以前，全国人大常委会通过的法律全部实行的是一审制。
第二阶段是1983年至1992年，标志成果是1988年宪法修正案，主要成果是制定了民法通则、民族区域自治法、民事诉讼法、行政诉讼法、村民委员会组织法（试行）、城市居民委员会组织法等。这一阶段人大立法具有如下特点：（1）侧重于完善对外开放立法。先后制定和修改了中外合资经营企业所得税法、专利法、涉外经济合同法、会计法、外国人出入境管理法、外资企业法、海关法、技术合同法、中外合作经营企业法、进出口商品检验法、外商投资企业和外国企业所得税法等，从而使我国的法律基本上满足对外开放的需要，在对外开放领域率先建立了较完善的法律体系。（2）权益保障立法开始受到重视。制定了一批保障少数民族权利、残疾人权利、妇女权利、归侨侨眷权利、未成年人权利、职工权利、村民居民自治权利、适龄儿童受教育权利的法律，法律开始打开从管制向权利保障之门。（3）立法数量较少。据统计，1983年至1992年10年间，全国人大及其常委会共制定法律81部，修改10部，年均立法9部左右，在这30年中比例最低。（4）地方人大立法开始蓬勃兴起，随着地方组织法的修订以及经济社会发展需要，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会立法开始大规模启动，中央立法和地方立法的关系开始受到关注。
第三阶段是1993年至2002年，标志成果是2000年立法法，主要成果除了两次修宪外，还有行政处罚法、刑事诉讼法、公司法、劳动法、合同法等。这一阶段人大立法具有如下特点：（1）侧重于完善市场立法。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制后，在“市场经济是法制经济”的思想主导下，完善市场立法迅速被提上日程，这10年间，全国人大及其常委会共制定和修改法律153部，约有三分之一的法律直接涉及完善市场法制。（2）开始强调与国际接轨。为加入世贸组织，我国对与对外贸易有关的法律，按照国际通行规则和世贸组织的基本要求进行了修订完善，从而使我国对外贸易法律法规率先实现了与国际接轨。（3）立法程序趋于完善。在八届全国人大期间，法律一般要经过两次审议才提交表决，在九届全国人大期间，法律一般要经过3次审议才提交表决，法律起草、审议、表决、公布、解释实现了制度化。
