试论规范性文件主动审查机制的完善
时间：2021-04-06 00:02:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
一、问题的提出
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，修改后的立法法特别增强了对规范性文件进行备案审查的力度，并对“主动审查”进行了明确规定。众所周知，规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要立法监督职能，也是维护人民群众的根本利益的内在要求。党的十八届四中全会决定指出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”规范性文件备案审查作为中国政治实践的产物，在充分发挥人大监督职能方面具有重要意义。特别是从目前的情况来看，出于解决国家法制统一的问题，强化规范性文件备案审查制度已成为基本的价值取向[1]。实践证明，地方人大常委会做好规范性文件备案审查工作，不仅有利于保证规范性文件的合法性与合理性，而且有助于规制行政权的行使，使“权力不再任性”[2]。那么，立法法新规定的“主动审查”工作应如何推进，实现学者们所疾呼的“红头文件备案审查期待来真的”，以改变备案审查制度长期被闲置的现状呢[3]？这就是本文试图探讨的问题。
二、人大常委会对规范性文件的主动审查：以广州市人大常委会为例
大致说来，规范性文件备案审查可分为备案、审查和纠正三个阶段。其中，备案是指规范性文件的制定机关应在法定期限内，将规范性文件报送法定机关进行备案的活动；审查是指接受备案的机关依据法律规定的权限，对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查的活动；纠正是指具有法定权限的审查机关，依据法定程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销的活动。依据立法法的规定，主动审查与被动审查是备案审查机关开展审查工作的两种主要方式。主动审查是指在没有国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议的情况下，备案审查机关主动履行法律监督职责，依照法定的程序和方式，对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，确认其是否存在不适当情形的活动。被动审查，则是指因有关国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议，备案审查机关才依照法定的程序和方式开展对报送备案的规范性文件进行审查。较之被动审查，主动审查由于备案审查机关主动性的特点，具有积极作为、便捷高效的优势，如可以及时、迅速地发现并解决规范性文件存在的不适当情形，尽量避免和减少实际中的错误和损失。修改后的立法法第九十九条增加了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定，改变了以往规范性文件备案审查以被动审查为主的审查方式，将主动审查与被动审查结合起来，使备案审查制度在实际工作中更具针对性、可执行性与可操作性。
目前，部分省市人大常委会已制定专门的规范性文件备案审查主动审查办法，如安徽省人大常委会制定的《安徽省人大常委会规范性文件备案审查主动审查办法》、广州市人大常委会制定的《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》。这里以广州市人大常委会的相关实践为例，分析其在开展规范性文件主动审查工作中的有益经验与遇到的主要问题。《广州市人大常委会规范性文件主动審查办法》自2013年1月1日实施以来，在规范性文件备案审查工作中发挥了重要作用，广州市人大常委会在探索规范性文件主动审查工作的有序开展方面形成的主要做法有：
第一，明确了规范性文件的科学内涵及对规范性文件进行主动审查的范围。由于我国法律法规对于规范性文件尚无全面、统一、明确的规定，因此各地对规范性文件的界定并不一致。2008年，广州市人大常委会通过的《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》对“规范性文件”进行了明确规定，“本规范所称规范性文件，是指本市人民政府发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、命令、通告等和本市各区、县级市人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定。”这就对规范性文件的范围进行了科学界定，是审查机构开展主动审查的前提。同时，《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》对主动审查的工作机构和主动审查的范围和原则等进行了具体规定，为规范性文件主动审查工作提供了明确的规范依据。根据该办法的规定，若规范性文件属于下列情形之一的，市人大常委会可以进行主动审查：规范性文件的内容关系改革发展稳定大局的；涉及市民群众的切身利益，社会普遍关注的；涉及限制或者剥夺公民、法人、其他组织的权利或者给公民、法人、其他组织增加义务的；涉及生态环境保护，社会普遍关注的；在制定过程中存在较大争议，市民群众、专家学者或者新闻媒体高度关注的及其他需要进行主动审查的规范性文件。这既是规范性文件主动审查机制的启动要件，也是后续审查工作得以有序推进的基础。
第二，建立了地方人大常委会对规范性文件进行主动审查的具体工作机制。根据该办法的规定，规范性文件主动审查以合法性审查为重点，以书面审查为主要方式。在审查过程中，作为开展主动审查的工作机构，法制工委负有组织召开专家论证会的义务。参加论证会的专家在常委会立法顾问、立法咨询专家和其他专家中选定；必要时可以采取以下方式征求意见、进行调研论证：召开起草单位、市政府法制办公室、市政府相关部门或者区、县级市人大常委会相关工作机构的座谈会，听取规范性文件制定情况的说明；召开市人大代表、政协委员征求意见座谈会；召开行政相对人或者利益相关人征求意见座谈会；开展专题调研等。同时，法制工委应当在专家论证等前期工作的基础上会同常委会相关工作机构召开审查会议，在召开审查会议和其他各种会议、开展调研时，法制工委还应邀请常委会相关工作机构的负责人参加，根据相关情况通知市政府法制办公室和市政府相关行政管理部门的负责人到会说明情况、回答询问。这不仅有助于人大、政府与行政相对人、利益相关人之间的沟通交流，而且有利于充分讨论和研究规范性文件可能存在的问题，并及时有效地解决问题。
