论行政法视野下的公用事业监管
时间：2021-04-02 20:01:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】公共行政改革运动的逐步深入，推动着公用事业监管的不断转型。传统单一的刚性行政管理手段已经不能适应现实需要，现代的刚柔并济、多管齐下的多元化监管方式将占据主导地位。邮政监管首先应树立一套先进的监管理念，即建立“政府监管、行业自律、社会监督”的监管机制，有效平衡“监管与市场、垄断与竞争、专营与民营”的关系；同时，不断使其监管手段多元化。
【关键词】公共行政改革；公用事业；行政法；监管；邮政监管
【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0191-05
“公用事业”一语源自英语中的“Public Utilities”，一般是指通过基础设施向社会提供普遍必需品和服务的行业，包括电力、电信、邮政、交通运输等。传统理论认为，公用事业具有自然垄断属性，也因此许多人认为公用事业的自然垄断特征与法律监管的出现有着必然的因果关系。如美国学者斯切利尔曾说：“关于管制的传统的经济学理论是以自然垄断为假设条件的”。在该理论的指导下，公用事业垄断显得理所当然。肇始于上世纪下半叶的英美国家公用事业市场化改革，公用事业的自然垄断局面逐步打破。公用事业监管开始进入一个新的阶段，要求政府在监管过程中，要处理好监管与市场、垄断与竞争、专营与民营的关系等一系列问题。邮政业作为公用事业的重要组成部分，同样面临如何实现有效监管的问题。
一、公共行政改革与公用事业监管转型
源自英国撒切尔政府的公共行政改革运动已经席卷全球30多年，如英国的“下一步行动方案”、美国的“政府再造运动”、澳大利亚的“财政管理改进计划”、法国的“革新公共行政计划”、欧洲共同体会员国所倡导的“公共服务革新”，等等。如此大规模的公共行政改革，展现了各国基于新的历史背景，从传统行政模式向新的行政模式转换的某种尝试。主要包括了以下内容：（1）政府职能范围的重新界定；（2）政府职能实现方式的市场化；（3）政府间关系的调整；（4）政府内部结构的优化；（5）行政管理方式的转变；（6）公务员制度改革。
监管与公共行政改革密切相关。公用事业监管则与现代公共服务网络的出现息息相关。19世纪初。煤气开始在英国首次生产性应用并通过输配管网开始为城市街道提供照明能源。当时，一些城市与厂家签订某种合同并赋予合同另一方某些特殊权利。作为权利交换，厂家同意市政当局对经营质量和价格进行控制。英国剑桥大学纽斯伯利教授认为，由此形成了现代公用事业监管的雏形。但是。西方国家对公用事业的监管却经历剧烈历史性变革且面临理论和实践的沧桑涌落。而自上世纪70年代以来，随着公共行政改革运动的兴起，以英、美为代表的西方国家公用事业改革的进程迅速加快。在此30年间。经历了监管一放松或解除监管一再监管的循环往复的过程。
综上可见，随着政府在职能范围、职能实现方式、职权配置和行政管理方式等诸方面的转型，政府对公用事业的监管也必将发生相应的调整，传统的、单一的、刚性的行政管理手段已经不能适应现实的需要，现代的刚柔并济、多管齐下的多元化监管方式将占据主导地位。因而。在我国公用事业改革的关键期，如何把握现代公共行政改革的脉搏，顺应时代发展潮流，实现公用事业监管的现代转型，对于我国公共事业的未来发展。公共服务水平的进一步提高，具有至关重要的作用。
二、行政法视野下的公用事业监管
政府监管研究虽已遍布经济学、政治学、法学等多个领域，但仍不够深入。由于公用事业监管的主体主要依托政府，故就法学角度，公用事业监管问题无疑首先是一个行政法问题。因此。从法学角度研究公用事业监管问题。应首先以行政法为视角，从监管主体、监管手段等方面人手。
（一）公用事业监管主体的重塑
监管主体的设置在公用事业监管中占据首要地位，直接决定公用事业运营效率和政府监管效率的提高。目前，世界各国关于公用事业监管机构的设置，有三种主要模式：（1）设立完全独立的监管机构。（2）政府部门下设相对独立的监管机构。（3）政府部门直接承担监管职能。三种监管模式的独立性逐步减弱，一般而言，监管机构的独立性越强，其监管也就越有效。当然，监管机构的独立性程度，通常还需要结合一国政治、经济、法律、传统、习惯等综合考虑。因此，未来我国监管机构的设置必须借鉴国外成功经验，并结合现实国情。首先，美国完全独立的监管机构，在人员、人员素质、预算及其配套法律制度等方面要求极高，不符合我国国情；其次，第三种监管模式也不适应我国国情。因为我国长期处于政企不分状态，二者利害关系纠缠不清，很难保证有效监管。因此，第二种模式，即在相关部门下设置相对独立的监管机构，比较符合我国国情，至于构建独立的监管机构目前还只能是一种理想的选择。
（二）公用事业监管手段的丰富
行政法视野下研究公用事业监管，必然涉及到监管机构运用何种手段行使行政职权、落实监管目标。根据现代行政法基本理论，这种行政法手段既可以是抽象的也可以是具体的、既可以是刚性的也可以是柔性的，应当是多管齐下。笔者认为，作为监管机构应学会综合运用行政立法、行政许可、行政处罚等传统手段，以及行政合同、行政指导等新型手段。
1 行政立法。在公用事业监管中，行政立法直接决定了监管机构的设置、职权、地位、内容与手段等的界定，对后续监管工作的展开具有本源性意义。因而，在公用事业监管中，必须注重行政立法的科学化和民主化，立足行业特色、广泛听取公用事业提供者和消费者的意见、恪守法定程序、坚持公开、透明的原则、积极接受社会监督。建立一套以法律为基础、法规和规章为补充的公用事业监管法律体系。
2 行政许可。行政许可是公用事业监管中最有效的方式，历来受到监管者的青睐，主要表现为监管者对市场进入和退出的许可。如《邮政法》第51条规定：“经营快递业务，应当依照本法规定取得快递业务经营许可；未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。”这就赋予了监管机构对快递市场的准人权。这对于监管机构有效履行其监管职责提供了有效武器，同时也要求监管机构在行政许可过程中，必须坚持公开、公平、公正、信赖保护等原则，保障行政许可的公开、透明和权威。
