深化行政体制改革与行政组织法学研究的新课题
时间：2021-04-02 08:02:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：与行政行为法和行政救济法相比，行政组织法在行政法学理论体系中的处境日渐边缘化，既表现为理论研究广度和深度的双重匮乏，也表现为理论研究对改革实践批判性和引领性的双重匮乏。依法全面履行政府职能的法治政府建设目标呼唤进一步深化行政管理体制改革，也为行政组织法学研究的兴起提供了广袤空间。应当坚持行政任务导向，立足行政系统内部和外部的双重视角，全面回应多中心治理时代下的组织形态，努力矫正行政权力纵向及横向配置与机构设置的非法治化倾向，推动中国本土化行政组织法学的建构。
关键词：行政体制改革；法治政府；行政组织法学
中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0145-006
党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。2015年12月，中共中央、国务院联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称“《纲要》”），既为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图，也为中国本土化行政法治道路的探索提出了一系列崭新的课题。[1]《纲要》规定：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”这一规定既是“依法全面履行政府职能”的客观要求，也是“深化行政体制改革”的内在动力。深化行政体制改革为我国行政组织法学研究提供了宝贵契机，也对行政组织法学研究提出了诸多崭新课题。为此，认真反思当下行政组织法学研究的困境，深入探讨行政体制改革深化背景下行政组织法学研究的任务，对于基本建成法治政府和行政法学研究本土化都具有重要的现实意义。
一、身处边缘的行政组织法学
作为现代行政法三大构成部分之一的行政组织法，是指有关行政组织的设置，内部结构、法律地位、相互关系、程序、履行组织职能的人员任用及其地位以及必要物质手段的法律规范，其任务在于落实宪法有关行政组织的原则性规定，为行政系统内部提供明确有效的法律后果归属及其认定标准，并适应行政任務的发展变化，为行政活动提供依据、保障行政活动的活力。[2]一般来说，行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法三个部分，即“三定”（定职能、定编制、定人员）的成文法化。行政组织法旨在通过规范行政组织的过程和控制行政组织的规模，实现对行政权的源头治理。就行政实定法而言，除了《公务员法》之外，我国行政机关组织法尚不健全，行政编制法几乎一片空白。与行政组织法制化程度低相伴随的是，目前的行政组织法学研究还相当薄弱，在整体的行政法学研究中日渐边缘。
行政组织法学的边缘化首先体现为理论研究广度和深度的双重匮乏。以教科书、专题著作和专题论文为观察点，不难看出，行政组织法学在行政法学版图中的地位日渐下降。就教科书而言，行政组织法的内容极为稀薄，不仅比重过小，而且往往局限于行政主体理论的简单介绍，鲜见对行政组织法基本原理的深度阐述。如此一来，行政法学后来的研习者就易被人为地限制在狭窄的研究领域而无法予以拓展。相比较行政行为法学和行政救济法学来说，行政组织法学的通说远未形成，无法向社会传递精准的知识体系。就专题著作而言，自应松年、薛刚凌教授的《行政组织法研究》（法律出版社2002年版）出版以来，除任进教授出版同名著作《行政组织法研究》（国家行政学院出版社2010年版）外，鲜见其他专门研究行政组织法一般原理的著作问世。与行政行为法、行政程序法著作迭出相比，行政组织法原理研究确实过于冷清。就专题论文而言，“中国知网”文献检索的结果显示，隶属行政组织法学领域的论文每年都相当少，发表在主流法学期刊的更是寥若晨星。高水平论文的发表是一个学科、一个领域研究冷热的风向标，行政组织法学论文近二十年来持续短缺，反映出这一领域研究的极端滞后性。毋庸讳言，在学术生产竞争白热化的当下，行政法学研究与民法、刑法等其他部门法学的差距日渐扩大，而行政组织法学几乎沦为“弱者中的弱者”。
行政组织法学的边缘化还体现为理论研究实践批判性和引领性的双重匮乏。作为直面公共行政改革的部门法，行政组织法学理应对实践产生重要的回应和引领作用。然而，面对行政管理体制的重大变革，行政组织法学既无力批判，更无力引领，使得行政管理体制改革时常陷入盲动的境地。例如，近三十年来，各种名目的管委会如雨后春笋般涌现。管委会不仅承担了大量的经济管理事务，而且还逐渐承担了相应的社会管理事务。有的管委会甚至还行使了一级人民政府的职能，管委会下设机构与政府组成部门几无差异。很多管委会的权力游离在法律规范之外，缺乏有效的监督，对于管委会在行政法上的地位、管委会的体制变革等议题始终没有得到行政组织法学的有力回应。又如，随着我国城镇化进程的迅猛推进，行政区划调整进一步提速，“县改市”、“市改区”、“乡镇合并”的浪潮席卷全国各地，直至形成了一种“地名随意变更”的怪象。[3]面对失序的机构设置及其运作，行政法学理论未能给予有力的批判。同时，在大部制改革、工商质检食药监三局合并、行政审批局单独建制试点、国家监察体制改革等诸多重大行政管理体制改革的推进过程中，行政法学同样呈现失语的状态，实践引领、理论滞后的反差尤为明显。相比较行政行为法学与行政执法实践之间的互动、行政救济法学与行政救济实践之间的互动而言，行政组织法学的现实回应性更为孱弱。
二、行政任务导向的行政组织法学研究
在分析行政组织法学研究的滞后性时，有论者指出：“由于我国的行政主体理论从诞生起就以取代对行政组织法的研究为要旨，因而该理论本能地排斥对行政组织法的全面研究。”[4]从行政机关范式的先天不足、行政诉讼被告认定的迫切需要及法国、日本行政主体理论的及时绍介上看，行政主体概念在我国行政法学中的引入及其理论的发展都具有时代的必然性。不过，将行政组织法学研究滞后的“克星”完全归结为行政主体理论的强势发展也未必全面、客观。概而论之，行政主导型的体制改革、学者对行政实际运作过程的疏离、行政法学传统研究范式的影响都是其间的重要因素。
