论行政裁量理由的说明
时间：2021-04-02 04:02:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：理由是将特定事实带入某一法律要件作出决定的原因说明。在行政机关行使裁量权时，不说明裁量理由，就无法让人知晓为何在裁量权的范围内作出该决定。根据行政法治原理，应当将说明裁量理由设定为法定义务，以论证裁量决定合乎法律。公开裁量决定的判断和选择过程，这既有助于抑制行政机关的恣意，也有助于说服行政相对人，也便于私人寻求救济和司法实施审查。裁量理由与裁量决定应当具有同时性和一体性。没有说明或者说明不充分时，因行政机关没有按照要求说明裁量理由，为尊重行政机关的首次判断权起见，法院应撤销裁量决定；如果行政机关在事后以其他理由替换原先已说明的理由，在没有改变主要理由时，法院则可基于诉讼经济原则一并审查，一次性解决纠纷。
关键词：行政裁量；裁量理由；说明理由；理由的替换；理由的补充
中图分类号：DF 31文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.05.03
根据个案情形适当行使行政裁量权，是法律授予行政机关以裁量权的目的所在。但如何方为“适当行使”，却难以判断。行政机关负有根据授权目的作出裁量决定的义务，将说明裁量理由设定为行政机关的法定义务，可促进裁量权的适当行使，司法机关也可以藉此克服行政裁量的审查困难。本文拟以裁量理由为对象，分析何为裁量理由、为何要说明裁量理由、如何说明裁量理由、如何审查裁量理由等问题，以助于推进说明理由制度一般原理研究，并为行政裁量权的控制构建起一个重要支架。
一、行政裁量说明理由的缘由在我国的实定法上，说明理由有时又被称作“告知理由” 例如，《港口法》第24条、《电子签名法》第18条第1款均规定：“不予许可的，应当书面通知申请人并告知理由。”，在行政处罚、行政许可、行政强制、信息公开等领域均已存在说明理由的义务规定，而且，相关规定还在逐渐增多。但对于其中的裁量决定的理由是否要说明，则未有明确规定。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第20点就提出：“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”国务院.全面推进依法行政实施纲要[J].国务院公报，2004，（16）： 28.在司法实践中，对于是否要说明裁量理由仍存在不同理解。诸如，《治安管理处罚法》第66条第1款规定：“卖淫、嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5千元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者5百元以下罚款。”在一起治安案件中，马某某初次嫖娼，且尚无性行为，公安局以违反该款为由处以行政拘留10日。一审法院认为应当说明裁量的理由，而二审法院认为适用法律正确即可。对这种案件亟待从理论上给予解释 参见：马某某不服厦门市思明区公安分局行政处罚案[G]∥罗豪才. 行政法论丛第10卷，北京：法律出版社，2007： 512-519. 该案的相关分析可参见杨利敏.让司法审查回归“司法”——从马某某诉厦门市公安局案看法律适用与裁量兼及司法审查的定位与界限. 前揭书，489-492。。学界对于行政行为说明理由制度的相关研究已有不少， 其代表性研究成果是：章剑生.论行政行为说明理由[J].法学研究，1998（3）： 121页以下.但对于行政裁量决定的理由说明研究则较为匮乏。将一般性的说明理由原理适用于行政裁量决定之中并无问题，但行政裁量中的说明理由有无特别之处，则尚需探讨。
观诸外国法制，在二战前的德国，在实定法上规定说明理由义务时，说明理由是作为行政行为的形式瑕疵问题来讨论的，多数学者几乎没有意识到裁量行为与说明理由之间的关系。其例外是朔伊纳（Scheuner），他将说明理由当作裁量控制的一个手段来理解。二战后，察哈克（Zschacke）认为，不说明理由或说明的理由不具体，裁量决定就是行政的恣意行为，应予撤销。其根据在于，相关人对行政机关享有无瑕疵裁量请求权[1]。德国联邦宪法法院认为，依照法治国家的基本原则，干涉私人权利的行为，应说明理由，私人才能保护其权利。而联邦行政法院则在1953年、1955年的两则判决中认为，仅在法律明文规定时，行政机关对其行政行为才有必要说明理由。后来它原则上采用联邦宪法法院的主张，但仍认为行政机关在不受拘束的裁量中可自由决定时，或当事人已知决定的理由时，行政机关对其行政行为不必说明理由。1963年德国行政程序法草案采取折衷办法，所有书面作出或确认的行政行为，原则上应书面说明理由，但依具体情形不可能或不必说明者，可不说明理由[2]。1973年草案作出修改，要求行政机关应在理由中说明其决定所考虑的事实上或法律上的主要理由，在裁量决定的理由中亦须说明其行使裁量时的着眼点[2]211。该规定也为最终的1976年《联邦行政程序法》所接纳。该法第39条（行政行为的理由说明）第1款规定：“以书面作出，或以书面确认的行政行为，应以书面说明理由。行政机关应在理由中，说明其作出决定时所考虑的事实和法律上主要理由。行政机关在裁量决定的理由中，亦须说明其行使裁量权的着眼点。”德国行政程序法的这一规定就让裁量行为的说明理由义务得以一般化。
现代法学王贵松：论行政裁量理由的说明说明裁量理由，在德国已成为行政机关行使裁量权时的法定义务。乌勒认为，强制说明理由首先是为当事人利益而存在的，在客观上也是为法治国家的行政而存在的。这种强制说明理由是强行要求行政机关对自己决定的事实和法律根据应当获得完全的明确性。强制说明理由应从行政的法律适合性原则中导出[3]。对于说明理由，多尔泽（Dolzer）认为具有四大功能：第一，说服功能，即说服相对人，使决定易于接受；第二，权利保护功能，有助于向法院主张权利保护；第三，控制功能，容易在行政机关与其监督机关之间作出平等、安定的行为；第四，说明或证明功能，有助于使行政决定的内容、诉讼中诉讼标的特定化。这种四大功能的理解也获得多数学说的支持[1]209 日本学者盐野宏认为，附具理由具有抑制恣意或确保慎重考虑的功能、不服申诉便宜功能、说服相对人的功能、公开决定过程的功能等四大功能。（参见：盐野宏.行政法总论[M].杨建顺，译. 北京：北京大学出版社，2008： 179.）。而在裁量决定中，个别具体的基准可谓裁量权行使的核心，很有必要让其出现在决定理由中。通过说明理由，让裁量权行使的过程和结果变得清楚起来，让决定裁量权行使的个别基准也变得清楚起来。行使裁量权中的说明理由，则有公开裁量权个别基准的功能。私人、特别是行政相对人对针对自己所行使裁量权核心部分享有知情权；而与此相应，行政机关也有必要说明裁量权行使的理由[4]。
