沈阳“圈地运动”
时间：2021-03-24 12:04:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
沈阳市城东，小河沿旁的动物园一片安静——被废弃的虎园、猴山、海豚馆、鸟屋里长满了荒草，海豚馆旁的气枪射击场内，记分板上蒙着一层厚厚的灰尘。
这是沈阳最早的公园，1906年建立，1979年改做动物园。它也是沈阳最有名的大众晨练场地。每日清晨，这座拥有20万平方米树林、10万平方米湖面、百余棵古珍树木、总占地62万平方米的古老园林的每个角落，都可以看到早起的人们。
1998年，就是这座动物园，引发了市政府与市人大之间最激烈的一次争执。
争执的起因是，当时担任沈阳市长的慕绥新批复城建局的文件，同意将大部分动物迁往市郊的野生动物园，原址南边的26万平方米园地改为商业开发（房地产项目）。
政府的决定几乎立刻激起了沈阳市一批人大代表的反对。起草质询案要求政府合理解释的市人大常委会委员、人大城建委主任王佑启说，“沈阳在绿地严重缺乏的中心城区，将一个历史悠久的公园用来做商业开发，于民无得，与规划不符。”
双方的矛盾在这一年的沈阳人大代表会上终于爆发，许多人记得当时发生在会场的一幕——市委书记慕绥新与人大代表王佑启隔桌辩论。你一言我一语，互不相让，气氛非常紧张。情绪激动的慕绥新甚至指着王说，“你这样的人，怎么当上人大代表的？！”
动物园风波，最终以人大的“局部胜利”告终——部分动物迁往棋盘山风景开发区，园林南边的26万平方米保持了原貌，仍然是一片供市民休养生息的绿地。
深谙当地政治环境的一位人大代表说，这是沈阳自90年代持续不断的土地开发热潮中一场典型的利益之争，而此前此后，这种争执均未曾停止。
首轮开发留下三大后遗症
沈阳的第一次土地开发热，开始于1992年底，此后两年达到高潮。以下两个数据可以说明当时的盛况：1993年，沈阳从事房地产开发业务的企业总数达到了500多家——而今年仅余290多家；同年，在沈阳繁华的太原街，一条街区就汇聚有20多个房地产项目。
这次土地开发热并不是“忽如一夜春风来”，它既是对全国土地开发热的回应，也具有独特的经济背景。
当时，席卷全国的土地开发热有一个共同背景：从上世纪90年代初起，国有土地使用权可以有偿转让（见背景资料）。很长时间以来，我国对土地管理是按计划经济的需要，实行无成本划拨的，根本不存在市场交易问题。直到1986年，《中华人民共和国土地管理法》出台，规定了土地出让有两种方式：行政划拨和有偿出让，1988年3月人大修改了宪法，补充了“土地使用权可以依法转让”一句，土地从无价值、可以免费奉送的东西，变成了稀缺的资源或资产。那时候，只要通过“关系”获得土地，一转手就可以获得数倍乃至数十倍的暴利，于是，寻租现象蜂拥，几乎席卷神州的“圈地运动”轰轰烈烈地开展起来了，1992年，“开发区热”达到高潮。
“而在沈阳，这个日现没落之态的重工业基地，政府是希望通过土地开发，为本市培养一个新的经济增长点。”沈阳市房地产研究所副所长范翰章说。
当时，政府对房地产业的管理相当松散。从事房地产开发的主体，几乎不受什么限制，银行、国家机关、国有大中型企业、事业单位，只要有一定的资金实力，都可以从事地产开发。而在此基础上，政府又进一步放低了对地产立项的资金门槛——据业内人士回忆，最低时，50万元就可以拿到一个地产项目。如果按2000元/平方米计算，50万元能买到的面积是250平方米，（按沈阳的设计标准）它仅仅相当于４套70平方米左右的房子。
这轮土地开发热潮的主战场是城市的老商业区，像太原街、沈阳北站都是当时炙手可热的黄金地带，而后来的事实证明，战场上留下来了不少“后遗症”：
“后遗症”之一：半截子工程。
上文提到太原街的20多个项目，之后有6个成了半截子工程，占地面积达6万平方米。还有5块占地面积4.25万平方米的土地，甚至未动工就闲置了下来，
沈阳市房地产研究所研究员齐锡金认为，当时的开发商鱼龙混杂、实力参差是造成半截子工程的主因，而房地产开发需要的资金量又非常大，实力弱小的开发商往往依靠银行贷款、负债筹资和建筑商垫资来解决，一旦缩紧银根，就很容易出现问题。
“后遗症”之二：市区高价值土地开发到几近枯竭。
由于这段时期大量国有土地被占用，沈阳城区内价值较高的可使用土地已近枯竭状态。截至1998年，只有老工业区——铁西区尚存一定土地增加潜力，但是，这个区的污染物清除成本非常之高，一直令地产开发商们望而却步。
“后遗症”之三：土地出让金大量流失。
沈阳市从1992年开始实施土地出让金制度，按照规定：凡以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定，均需缴纳土使使用权出让金。1994年，沈阳按土地的区位价值，将市区的土地出让金分为10个等级，最高900元/平方米，最低不到200元/平方米。
但是，很多房地产开发企业采取各种手段，规避缴纳土地出让金。
沈阳市房地产研究所副所长范翰章，根据市统计局相关数据估测得出：1992至1997年，全市共出让城区土地547万平方米，按各类用地每平方米427元的平均价格（沈阳土地局法1994――67号文件规定），市财政应收土地出让金23.5亿元，但实际只收回3亿元，平均后，每平方米的价格不到55元!
二次“圈地”隐藏双重内幕
1998年以后，沈阳市土地开发进入第二轮高峰。这次热潮同样有一个宏观背景——1998年，国家推出了住房体制改革。改革的主要结果是：房屋的产权归于个人，以此为标志，城市的消费主体也由单位、企业、公司转为个人，人们通过购买住房，间接地购买城市的基础设施和产品，为城市的规模开发和规模经营创造了条件。同年，国家还制订了刺激内需的发展策略。
在国有企业仍然举步维艰的沈阳，政府也仍然将刺激内需的很大一部分希望寄托在土地开发上。
不同的是，这轮开发的目标由城区移到——城乡结合部。
城区内的土地已近枯竭，环绕在沈阳城区与乡村之间的结合部，却有1万平方公里的广大土地。最重要的是，新《土地法》（1998年８月颁布）实施后，沈阳市加强了对城区土地审批的监管，而对城乡结合部的管理却不那么严格。此外，城乡结合部土地成本低、空气新鲜，也陆续得到开发商的认同。
也是在这一年，沈阳政界一对著名的贪官——慕绥新（1997年2月至2001年12月任沈阳市市长）、马向东（1993年至1999年任沈阳市副市长）相继掌控了沈阳的土地审批大权。
1997年至2000年间，慕、马等人以批条子的方式，出让大量的国有土地使用权，从中收取贿赂。一个骇人听闻的事件是：慕、马等人曾将沈阳中街一块价值1.2亿的土地，批给老干部局做活动场所，政府分文未取。事实上，老干部局不过是幌子，幕后的获益人是当时沈阳的黑社会头目刘涌，他也并非分文不掏，除了允诺给老干部局600万以外，“输通关系”就花了4000万元。
在此背景下的沈阳第二次“圈地运动”，隐藏着内幕重重。
内幕一：以高科技农业之名，行房地产开发之实。
在沈阳城乡结合部，可以看到大大小小几十个农业庄园。早期有西北部的“荷兰村”，最大的是浑河大市场附近的“菲菲澳家”。这些被视为现代农业典范的园区，却无不具有房地产开发之嫌。
最初以高科技农业项目立项的荷兰村，曾在沈阳的报纸上和公共汽车车体上，明目张胆地大打房地产销售广告，而“菲菲澳家”占地8平方公里，当地政府根本就不具备审批如此大一片耕地的权限。
内幕二：国家与农民两头受损。
《土地法》54条规定：如果国有土地属划拨使用，则不必缴纳土地出让金。沈阳市从1997年至2000年期间，行政划拨供地占城市建设供地总量的77%。2000年，这个特大城市批租土地收回的出让金仅为人民币7000万元，而附近一个批地量远不及沈阳的中等城市，同年收回的出让金却高达人民币2.8亿元。国家的财政收入大量损失。
而在城乡结合部，大部分土地的所有权归集体所有，如果开发，需要从农民手中把耕地征上来变为国有，同时必须付给农民一定的补偿。这种补偿包括三部分：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费按面积计算，发给村集体，也可以分给个人；安置补助费按需安置的农业人口数计算，发给需要安置的个人；地上附着物和青苗的补偿费则根据实际情况算。
记者在实地调查时，发现相当多的农民对补偿的基本标准一无所知。征地前必须召开的村民代表大会上，村干部给村民的解释也往往简单而含混，荷兰村的前身——小韩村的村民得到的解释是：“地是国家的，现在国家要收回去了，大家要服从国家的安排。”
另一个问题是，由于土地补偿费往往以集体的名义放到村办企业，而村办企业账目不公开，村民的钱，往往很容易就变成了村干部（他们总是同时担任村办企业的领导）的钱。而很多农民土地被占后，失去了地，没有工作，得不到补偿，生活陷入了困境。
土地问题主因是“政府违法”
两轮土地开发热的9年里，沈阳市共出让土地2059万平方米，按1994年价格，应回收土地出让金87.92亿元，但实际回收是18.85亿元，土地资产收益流失达69.07亿元。这意味着：沈阳每年本可以有10个亿的入账，但实际上却只有5000万元。
“在损失的70亿土地出让金中，1/3弥补了超低房价的亏空——由于土地取得成本低，沈阳市地产价格同比全国大中城市相当低；1/3归入开发商的暴利，另外１/3则通过开发商的暗箱操作，流到了一些政府官员手中。”范翰章说。
沈阳市人大城建委主任王佑启在接受《商务周刊》采访时表示：“沈阳市土地开发之所以问题重重，主要是‘政府违法’。”
沈阳市的土地职能部门分别是：
——国土规划局，负责批项目；
——市建委，负责批开发商资质；
——原国土资源管理局，负责批土地（后与规划局合并）；
——房管局，负责批房屋销售许可证。
但是在这４大职能部门之上，还有一个所谓的“沈阳市房屋开发建设领导小组办公室”。这个办公室成立于1997年，是慕绥新根据“大连的经验”组建的，它的职能被含混的表述为：协调以上几个部门的工作。事实上，它拥有着土地项目的最终审批权。
原沈阳市建筑设计研究院院长、沈阳市人大代表王真新说：“这是沈阳市土地管理级别最高的部门，也是最容易出问题的部门。”
2000年，这个小组审批了非常多的用地。小组的一名专家成员说，“甚至连2001年的建设量都批出来了”。当时担任小组组长的，正是市长慕绥新本人。
沈阳土地出让的方式，主要有6种：划拨、协议出让、招标、拍卖、备案和挂牌。受到最多关注和非议的恰恰是政府划拨，划拨权的滥用，被认为是造成沈阳土地问题的“元凶”。
2001年10月22日，《划拨用地目录》正式实施（中华人民共和国国土资源部令第9号），划拨用地的条件才得到明确规定：只有国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通水利等基础设施用地，才有权使用划拨土地。而在这些严格的定义发布前，沈阳市的很多土地就以这几种土地的名义划拨了出去。
同时，国家鼓励的市场化出让方式：招标、拍卖、挂牌等近几年才刚刚起步，实际操作中，“暗箱操作”——中标人、竞得人行贿、恶意串通等的情形已如影随行。
而大量的违规非法指令就出自于该小组或某些长官处。
当问题被揭露出来后，土地部门无可奈何，只能补办相关手续，用补办手续来解决行政决策所造成的后遗症，直到今天仍然是沈阳一个不成文的规定。
不过，值得一提的是，据可靠消息，2001年以来，沈阳市房屋开发建设领导小组办公室审批已相当严格，而它的职能事实上也在弱化，明年，这个小组就有可能被撤消。
中国土地政策沿革年表
1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，规定土地出让有行政划拨和有偿出让两种形式，提出建立土地市场的初步构想，结束了中国长期以来主要依靠行政手段和多部门分散管理土地的局面。
1987年，深圳率先采取公开拍卖方式，试行土地有偿转让，规定土地使用期限是50年。12月，深圳市政府首次拍卖一块面积为8588平方米的土地使用权，敲响拍卖出让土地使用权的第一槌。
1988年4月，《中华人民共和国宪法修正案》通过，在宪法里增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。
1990年5月，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布，城镇国有土地使用权实行有偿出让、但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。
1992年2月，国家土地局制定《划拨土地使用权暂行办法》，对划拨土地转让、租赁、抵押的条件作出规定。
1993年12月，《中华人民共和国土地增值税暂行条例》颁布，规定：转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，应当缴纳土地增值税。
1994年7月，《中华人民共和国城市房地产管理法》公布，规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让；土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
1997年3月，《中华人民共和国刑法》通过修改，首次设立土地犯罪条款——“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”三项，这是我国土地立法的重大突破。
1998年，国家推出了住房体制改革，取消福利分房，市场购买主体由集团逐步向个人转化。
1998年8月，《中华人民共和国土地法》颁布。土地审批由项目审批（也就是市、县一个项目一个项目报，国家和省一个项目一个项目批）为批次审批，在规划区内，在年度计划内，市、县政府可以一次性报件，一次性审批。
2001年10月，《划拨用地目录》颁布实施，规定：非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合划拨条件的，应当实行有偿使用。
2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，规定：农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖，土地承包经营权可以按依法、自愿、有偿的原则进行流转。
值得一提的是：沈阳市早在1994年11月，就发布《沈阳市人民政府关于国有土地实行有偿使用的决定》，规定：除经市政府批准的国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政法规规定的其他用地继续实行划拨方式提供土地外，一律实行有偿使用，即以出让方式提供用地。
