联邦制国家治下自然资源所有权宪制比较及其启示
时间：2021-03-22 20:01:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】各国政府为自然资源设定了国家所有权，然而这并不成为排除地方政府享有自然资源所有权的宪法依据与理由。以美国、俄罗斯、德国为代表的联邦制国家在地方物权制度建设上走在了前列。世界主要联邦制国家在宪法层面都对地方物权制度给予了肯定。我国可以建设中国特色的地方物权制度，以解决环境资源开发保护问题、缓解央地矛盾。
【关键词】联邦制；自然资源所有权；地方物权
国家治理之中难以回避的重大问题是中央和地方的关系，而围绕央地关系最主要的无非“人、财、物”，只有中央和地方的财权与事权匹配、权利（职权）与义务（职责）对等，方可形成良好的央地关系。“人、财、物”三个层次中“物”的层面较为基础，也较为复杂，而如何解决“物”的问题，首先确定“物”权的问题，只有所有权权利主体明确，相应的承担责任的机构也就明晰了。这样，地方发展不仅有物质保障，而出现争议或者以经济发展带来环境恶化的时候，又可找到责任承担者，不至于相互推诿。我们可将这种权责一致的“物”权称之为“地方物权”。因此，在“物”上给地方充分的权利主体地位，建设完备的地方物权制度不失为解决央地矛盾的一剂良方，而自然资源在“物”的范围里面最具有代表性，因此通过对自然资源的分析，先期定位地方物权到底为何。
自然资源作为一国重要的“物”是国家经济社会发展的基本物质保证，因为世界各国政府都为本国的自然资源确立了国家所有权。然而作为“次级国家政府”的地方是否可以和中央一样享有国家所有权呢？各国规定不一，但是可以看出因为国家结构形式的不同，联邦制国家中地方政府都享有该项权利，且制度完备。
一、问题的提出：联邦制国家地方物权制度定位
联邦制国家是先有地方，而后成联邦，联邦的权力来源于地方的让渡，这就意味着地方是天然享有域内自然资源的所有权，地方对域内资源的控制力本应强于联邦，我们就不难理解阿根廷宪法之中为何有“各省对辖区内的自然资源享有原始所有权”之规定。联邦制国家地方物权的存在不言而喻，通过典型国家的实际情况，我们揭开地方物权制度的面纱。
美国是一个以土地私有为核心的国家，其土地分别属于联邦和州政府管理，联邦政府直接管理的土地约占美国全部土地的三分之一。早在联邦宪法之前，1785年美国就制定出第一个土地法令，对土地资源进行开发和保护，美国宪法第4条第3款规定：“国会有权处置并制定合众国领土或其他财产的一切必要规则和规章；”因此，联邦政府制定一系列土地法令，并牢牢控制了大量土地。然而，美国宪法修正案第十条规定：“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或人民保留。”因此，各州对土地也“保留”了大量的权力。以土地征收为例，《美国财产法》、《美国联邦土地政策管理法》、《美国公有牧地改良法》等法律中都有征收土地的规定，然而对“公共使用”的不同理解，造成了许多争端，截止2007年8月有42个州为此专门修改州的宪法和法律以防止政府滥用征收、征用权，这是迄今为止在美国高等法院历史上引起的最多的州修改法律的案例。这说明在土地问题上，州在联邦指导之下拥有自己独特的管理体系，各州实际情况不同，因而规定也千差万别，但都不能超脱联邦宪法的规定之外。我们可以看出，美国的自然资源制度是以宪法为指导，各州严格立法，各州在此项权力上拥有较大权限，但都没有超过宪法的范围，一旦出现争议，诉诸法院，裁判的结果将会促使各州变更立法，在土地资源开发、保护上达到了良性循环。
《俄罗斯联邦宪法》第72条规定：“1.俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的共同管辖对象包括：......（3）土地、矿产、水流和其他自然资源的管理、使用和支配问题；（4）国家财产的划分；（5）自然资源的利用；保护环境和保障生态安全；专门自然保护区；保护历史文物；...（10）行政立法、行政诉讼法、劳动立法、家庭立法、住宅立法、土地立法、水资源立法、森林立法、矿产法、环境保护法；”从宪法之中可清晰看到，俄罗斯将自然资源的所有权主体、立法权限等方面给予联邦成员单位充分的权力，保证地方拥有较为全面的能力为地方人民提供公共服务，保障人民福祉。第36条：“1.公民及其联合组织有权拥有作为私有财产的土地。2.土地和其他自然资源的所有者，有权自由地占有、使用和支配其土地和其他自然资源。…”由此我们可以知晓俄罗斯土地所有权分三种形式：国家所有权，地方所有权和私人所有权。并且以及可以将俄罗斯联邦的自然资源所有权可以分为四种形式：“自然资源私人所有权”、“自然资源国家所有权”、“自然资源地方所有权”和“其他所有权形式”。俄罗斯的模式为中央和地方共同拥有平等的所有权，联邦主体对关乎地方发展的一切资源永远有完整所有权，即地方物权。
德国的自然资源管理体系较为严密。在德国基本法之中，第72条第74条中有关于联邦和州对土地、水、自然风光等可以进行立法保护，虽然不如俄罗斯宪法规定得那么明确，但是也是在宪法中为地方物权制度留有一席之地。联邦政府层面，德国的农业和林业由消费者保护、食品和农业部负责管理，其他自然资源（土地、矿产、海洋、水等）没有单独设立内阁级管理机构，而是在相关部内设立相关司（局）或部门管理，由各部的隶属单位负责具体工作。各州是管理自然资源的具体单位，州政府的职责涵盖了矿藏勘察、开发与水文资源的管理和土地的管理。
二、联邦制国家治下自然资源所有权的宪制类型化分析
通过现行联邦制国家宪法层面的关于自然资源条款的分析，可知联邦制国家自然资源所有权归属模式大体分为三种模式：第一种，以德国、俄罗斯、美国为代表。这类国家的自然资源所有权让联邦政府和地方政府共有，但地方拥有完备的地方物权，联邦政府的角色逐渐转变为保护环境和制定可持续发展战略的公共服务的角色。巴西也属于该类，但巴西对自然资源的归属拥有层次更多，联邦拥有何种资源，州拥有域内除去联邦所有的资源，市也拥有部门土地。巴西这种对州的财产进行了排除法的规定，这极大保障了地方发展的物质基础。第二类是以阿根廷、瑞士、阿联酋和非洲的科摩罗为代表。阿根廷宪法中没有规定联邦对自然资源享有国家所有权，联邦仅有保护自然资源的义务，提供适于人民发展的健康、和谐的环境。各省对域内自然资源享有原始所有权，且各省不得行使属于国家的权力的规定使我们知道阿根廷自然资源仅仅属于地方。瑞士的各州对自然资源是拥有所有权的，联邦的职责更多的是环境保护和可持续发展。阿联酋亦是如此，自然资源为酋长国所有。非洲的科摩罗有四个岛屿联合组成，各个岛屿对本岛拥有较多管理的权限，只有在涉及多个岛屿的问题时，联邦才有管辖。第三类模式存在较少以在奥地利、尼日利亚为代表，联邦对自然资源拥有绝对的控制权，地方只有管理或者部分的执行权。尼日利亚联邦对自然资源，地方管理养护并获得补偿的权利。
