我国金融业统合监管体制的实现路径分析
时间：2021-03-09 04:00:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕 在综合经营逐渐成为我国金融业主要经营模式的今天，为了克服在分业监管体制下的监管缺位和多重监管等弊端，以及更好地降低系统性风险，我国有必要尽快建立适应金融业综合发展的统合监管体制。短期方案（1－3年）维持现有的基本监管框架，新成立法定的牵头监管机构——国家金融监管委员会，统一协调监管职能。中长期方案（3－10年）将银监会、证监会、保监会并入国家金融委员会，使之成为实质上的统合监管机构。同时设立金融服务和市场特别法庭，促使国家金融监管委员会认真依法监管，提高金融监管甚至整个金融业的法制水平。
〔关键词〕 金融综合经营；统合监管体制；金融控股公司；金融监管委员会
〔中图分类号〕DF438 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2010）06－0074－06
〔基金项目〕教育部人文社科项目青年项目 “金融危机背景下我国资本市场统合立法研究”（26109530）
〔作者简介〕杨 东，中国人民大学法学院副教授，日本一桥大学法学博士；
陆徐元，中国人民大学法学院硕士研究生，北京 100872。
一、引言
我国金融业的综合化进程在1994年取消银行专业化分工后取得了极大发展，混业经营和综合经营的金融企业不断涌现，使得现行的分业监管体制与之严重不相适应，并且中央高层也已意识到此问题，筹备提前召开第四次中央金融工作会议，探讨设立统一金融监管机构。①因此，基于国内外比较分析可知，研究符合综合经营的金融业统合监管体制的实现路径和具体模式，显得极其重要。
二、 构建统合监管体制的必要性分析
在统合监管成为世界性趋势的今天，在我国构建符合国情的统合监管体制是相当必要的。与分业监管相比，统合监管体制有其自身的优越性，能克服分业监管下的诸多不足；同时，当前我国金融混业和综合经营发展迅速，分业监管已难以实现有效监管，其与金融综合化发展的矛盾日益突出。
（一）金融业的统合监管已成为世界性趋势
当前世界上的金融监管模式主要有四种，包括分业监管（机构性监管）、功能性监管、统合监管和双峰监管。具体如下表1。〔1〕
通过上表分析可知，各主要国家都趋向于更为集中的金融监管模式。统合的金融监管模式正在迅速发展，特别在欧洲地区。在欧盟最早的15个成员国中，奥地利、丹麦、德国、瑞典、英国已经选择了分离中央银行监管职能的统合监管模式。统合监管模式也已经在挪威、爱尔兰、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、马耳他这些欧盟成员国被采用。此外，在欧洲以外地区，韩国、日本、尼加拉瓜也逐步建立统合金融监管组织结构。〔2〕还有一些国家（地区）尽管没有建立完全的统合监管组织结构，但也已经开始实行银行业与保险业、银行业与证券业，或者是保险业与证券业的统合监管。
（二）分业监管体制已经难以适应金融业综合化进程
我国自改革开放以来金融业经过迅速发展，国内银行、保险、证券机构的业务合作已日趋加强，初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、共同利用市场资源的新格局。为了适应金融机构发展的要求，自1999年始，我国政府相继颁布了《证券公司进入银行间同业市场管理规定》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》等政策措施，开启了我国金融混业经营的政策闸门，此后我国的金融综合化取得了飞速发展，集中表现在金融组织的综合化和业务范围的多元化、综合化。金融组织的综合化主要表现在大型金融控股公司的不断涌现，除了一直存在的平安、光大、中信等金控集团，近年来又形成了依据控制股东分类的银行系、保险系、券商系、产业系、地方性国资系等新型金融控股公司，可以说，我国主要的商业银行、保险公司、证券公司等金融机构都已纷纷卷入综合化浪潮。〔3〕业务范围的多元化、综合化表现在各金融机构逐步采取跨业和混业经营，纷纷放弃原先的单一业务经营模式，并且注重多元业务间的协调合作，充分挖掘规模效益和范围效益。金融业综合化快速推进，但是这些综合经营的金融机构的业务范围涉及了银行、证券、保险、信托等诸多金融行业，需要面对不同机构的监管规则和监管方式，致使监管效率较低，重复监管和监管真空产生，监管协调难以开展并且没有法律约束力，这对我国目前实行的分业监管体制直接提出挑战。而当前备受关注的中国平安收购深发展事件，正是综合经营与分业监管之间的矛盾与博弈。可以说，我国目前实行的分业监管体制与金融业发展综合化、集团化的发展趋势是有一定的差距的，也与国际上金融监管已形成的统合监管趋势相背离。这就要求我国应该顺应金融业综合经营潮流，逐步过渡到统合监管体制。
三、构建统合监管体制的可行性分析
就我国而言，统合监管有着一定的理论基础与现实基础，统合监管体制的构建具有可行性，从当前来说，从分业监管过渡到统合监管，更多的是需要政府的决心和举措。
（一）统合监管体制的理论基础
缘何统合监管体制能成为世界性潮流，在这么多国家受到欢迎？是因为其具有分业监管难以企及的优点和特性，而且统合监管体制在我国有着一定的理论基础，尤其是统合监管内含的成本效益优势、能有效防范系统性风险和有效协调监管等特点，与我国一直提倡的金融法制理念是相吻合的。
1.成本效益原则。在分业监管的体制下，存在着难以避免的重复监管和交叉监管，各监管机构的监管规定也许不一致，这就加大了监管成本，同时也造成了被监管者的执行成本。基于2000-2001年的数据，在APEC国家范围内进行比较，发现采取分业监管的美国的总监管费用是采取统合监管的日本的20倍。〔4〕而统合监管体制对监管者来说，它可以节约技术和人力的投入，更为重要的是可以极大降低信息成本，获得规模效益。对被监管者来说，被监管者企业只需与一个监管机构打交道，服从一套规则，这就大大降低了行政开支，减少了间接监管成本。同时，由于部分监管费用来自受监管者，因此金融机构的直接监管成本也降低了。以英国为例，一体化的金融服务管理局的监管范围比原有的9个监管机构业务范围宽泛，但总的预算却比原来的低，并且在1998/1999和2001/2002年度连续四个财政年度的预算保持下降。〔5〕而该监管体制保证了各监管部门的合作和灵活应对，能减少监管的信息成本和节省资源，也能有效地降低行政诉讼风险。
2.防范系统性风险的要求。我国在2004年颁布了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，《备忘录》明确了三大金融监管机构各自的职责，三方在信息收集与交流方面的相互合作，以及监管联席会议的工作机制。但是，监管联席会议的性质只是议事机构，其权威和工作效率值得怀疑。实际部门中大多数人认为备忘录并没有强制性的效力，联席会议制度并不能制定政策，也不能做出决策，更谈不上执行。〔6〕而在统合监管体制之下，监管者可以更加有效地进行整体性考虑，这可减少乃至避免因多重监管和交叉监管导致的监管缺位或监管失灵，遏制监管套利的发生。而随着金融机构间业务联系的逐渐紧密和跨国金融的迅速发展，特别是作为开展金融业混业经营主流组织模式的大型金融控股公司的出现，使得防范金融部门之间风险的交叉传染、控制整个金融业的系统性风险尤为重要。
3.避免监管缺位、遏制监管套利的要求。随着金融业创新的发展，各金融机构的界限越来越模糊，分业监管体系可能不能完全覆盖一些新型的金融机构。各金融机构为逃避监管，会产生监管套利现象，设立新的机构游离于法律或监管之外。就目前国内情况来说，一些金融控股公司就处于无监管状态。当金融控股公司面对多重的监管需求而且监管利益不大时，就有可能出现监管缺位或者监管真空。如金融控股公司中某一实体产生风险，就有可能影响其他实体，只对某一实体有监管权的机构很难评估它的真实风险，一旦出现危机，各监管者间就会推卸责任。〔7〕同时，监管的缺位可能引发行政诉讼，造成行政资源与司法资源的浪费。而在统合监管体制下，就能够避免原先各机构之间的相互推诿，便于协调各内部监管部门，针对特定监管对象采取相应的监管动作，适应能力强。在我国当前这样一个金融业飞速发展的国家，金融产业结构迅速变化，趋向于复杂化和多样化，非银行金融中介机构甚至实体经济部门都有迅速占领金融市场份额并扩张的冲动，更有必要建立一个具有强大监管权力的监管机构进行统合监管。
