对会计集中核算向国库集中支付转轨问题的思考 国库集中支付

　　一、会计集中核算的弊端　　2001年1月1日起，我省省直机关开始实施会计集中核算制度，并在接下来几年内在全省范围内全面推开。会计集中核算制度在节约行政事业单位财务核算成本，防止单位挪用挤占财政资金等方面起过重要作用。但是随着会计集中核算制度实施的深入和财政经济形势的发展，会计集中核算的弊端也日益显现：
　　（一）会计核算职能与财务管理职能相脱节
　　实行会计集中核算后，会计核算中心代理各报账单位记账，但财务管理职能仍保留在各单位。会计核算中心履行核算、监督、服务职能与单位自主安排资金的收付不可避免地存在矛盾。会计核算中心人员无法对单位具体业务及资金性质进行逐个核实，因此，在核算报账单位财务收支过程中，“真票假事”现象时有发生。此外，会计核算主体与财务管理主体相分离还可能引起会计责任不明确的问题。部分单位领导认为单位财务收支经核算中心核算把关，会计责任应由会计核算中心负责，这在一定程度上助长了单位资金使用的随意性，滋生挪用挤占专项资金、伪造原始凭证等违规现象。
　　（二）财政资金层层拨付的繁琐程序未能从根本上得到解决
　　传统的财政资金分配是先由财政部门拨付到同级单位主管部门，再由主管部门层层拨付，经多道程序最后才到用款单位或供应商，资金拨付链长，拨付效率低，也为一些单位挪用资金提供了机会。会计集中核算后，财政部门不再把资金拨到主管部门，而是直接拨到会计核算中心账户，主管部门再通过会计核算中心转拨到用款单位或供应商，这在一定程度减少了资金拨付环节。但财政资金仍需进行二次分配，导致资金在一定时间内大量沉淀在国库以外，不利于财政资金的集中调度使用。
　　（三）代理账外违纪违规问题不容忽视
　　一是设置账外账，小金库现象重新抬头。一些单位为逃避会计核算中心监管，搞两本账，一本账交由会计核算中心代理核算，多为合规合法支出；另一本帐由单位核实，多为不合规、不合法支出。二是“上转下，明转暗，真转假”现象时有发生。一些单位由于怕露富、怕监管、怕不合规支出报不了账，在财务移交会计核算中心时，将部分财务活动转移到下属二、三级单位或工会、协会等社团组织或自收自支经济实体，把下属单位作为生财、聚财的囤积地和违纪违规的避风港。三是账外资产逐渐增多。由于会计核算中心管账不管物，单位管物不管账，一些资产形成后，单位只管有资产使用，不注重及时报会计核算中心做相应账务处理，尤其是基建及举债、捐赠、划拨形成的资产，有相当一部分形成了账外资产。
　　（四）单位财务内部牵制和监督机制弱化
　　单位财务交由会计核算中心代理核算后，单位取消了会计，只设一名报账员，导致单位会计与出纳的牵制机制消失，单位会计、出纳两人缩减为报账员一人，单位内部监督机制却被弱化。过去单位财务，既有会计、出纳的相互牵制，也有单位内审和部门内审的内部监督。单位财务纳入会计核算中心后，这些牵制、监督职能不同程度地被弱化，单位财务知情面缩小，虽然财会核算中心在代理记账时，也履行了牵制和监督职能，但由于其置身单位外部，对单位经济业务“只知其表，不知其里”，因而，对有些问题难免掌握不好，难以把关。
　　二、国库集中支付改革及其意义
　　国库集中收付制度是以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。其主要内容包括建立国库单一帐户体系、建立分月用款计划制度、实行国库集中收缴和集中支付等几个方面。
　　实施国库集中收付制度对于推进财政管理体制改革有着重要的意义：
　　（一）加强预算约束，增强资金使用的计划性
　　传统的管理办法下财政部门按全年预算总额分月拨付给预算单位，由预算单位自己管理和使用。资金使用不规范，不按预算计划执行等违规现象普遍存在。实行国库集中支付后，把对预算支出总额的控制转为对每一笔支出的控制，从源头控制资金的用途和流向，加强资金使用的计划性，可以有效的防止开支随意性和挤占、挪用财政资金。
　　（二）规范财政财务行为，提高财政管理水平
　　实行国库集中支付后，资金直接支付到商品和劳务供应者或最终用款单位，单位不再留有滞留的财政资金，不可能随意更改和变通支出项目，为规范单位财务行为提供了保障。各单位工作的重点转向认真具体编制预算，编制分月用款计划，加强单位收支的控制和管理，建立财务公开制度等方面上来，从而有利于财政管理水平的提高。另外，实行国库集中支付后，会计核算职能返还给单位，解决了会计集中核算制度下会计核算主体与财务管理主体分离造成的会计责任不明确的问题，这在很大程度上约束了单位资金使用的随意性，有利于规范单位财务行为。
　　（三）提高财政资金运行效益，降低财政筹资成本
　　实行国库集中收付制度后，预算单位的财政资金都集中存放在国库单一账户体系内，这有利于财政部门加强对财政资金的统一调度和管理。同时，由于预算单位未支用的资金都保存在国库单一账户，财政部门可以依法对结余的国库资金进行资本运作，不仅可以有效降低财政筹资成本，而且可以使国库资金得到增值，从而增加财政收入。
　　（四）加强财政监督，防范腐败问题
　　实行国库集中收付制度后，能从机制上减少或杜绝资金在预算单位滞留时间。同时，通过新的支出程序及与预算单位零余额账户的联网，可以对每个基层预算单位、每一笔支出进行查询和监督实现了财政监督由事后检查转变为事前审核监督、事中实时监控、事后绩效评价的全过程监督，有利于从源头上防治腐败现象发生。
　　三、会计集中支付向国库集中支付转轨的思考
　　（一）转换会计核算中心职能，设置与国库集中支付相适应的机构
　　要实现会计集中核算向国库集中支付转轨，首先需要建立与之相适应的职能机构。当前要加快转换会计核算中心职能，实现会计核算中心向国库支付中心平稳过渡。成立国库支付中心专门从事国库集中支付业务。在过渡阶段支付中心可以以会计核算中心为平台，由会计核算中心成建制转为国库支付中心，人员以会计核算中心人员转入为主，同时可以适当充实相关工作人员，特别要增加计算机系统软硬件专业维护人员。转换后的国库支付中心要改变现行会计核算中心审核单位收支业务与账务处理并行的职能，主要职能以审核、监督、服务为主，会计核算职能逐步退回原单位。 　　（二）制定和完善相关法律政策法规
　　实行国库集中收付制度后，预算单位和财政管理部门的管理职能、任务、预算执行、预算编制、帐户体系设置、收付程序、银行的清算、预算的审查和批准都将进行重大修改。很多现有的法律法规将不能适应新的制度要求，因此，要相应修订《预算法》《国家金库条例》等法规和管理办法，还要制定出台财政资金支付管理、国库现金管理等方面的相关规定。使其更加符合与市场经济要求相一致的国库管理制度，为推进财政改革提供法律保障。
　　（三）加快预算会计制度的改革
　　实行国库集中支付后，行政单位在财政部门的核算中心设立“国库集中支付资金”账户进行明细核算，实现对预算资金的价值管理的同时，本部门还要构建相关资产明细账户，实现对预算资金的实物管理。鉴于事业单位和非营利组织除财政资金外还有其他收入来源，甚至相当一部分的非营利组织可以以收抵支，对这些单位可以参照企业会计制度采用权责发生制。
　　（四）深化部门预算改革
　　国库集中收付制度和部门预算是相辅相成、不可分割的。实行部门预算是我国建立国库集中收付制度的前提（下转第153页）（上接第150页）和基础。通过编制部门预算，细化预算编制，有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。实施国库集中收付制度，有利于预算编制部门更准确、全面地了解预算单位真实的财务情况和资金需求，促进部门预算的合理编制。因此，推行部门预算必须与深化部门预算改革相结合。
　　（五）建立现代化信息系统和支付清算系统
　　国库集中收付的实现依托于网络支付清算系统。建立功能完善、系统稳定、信息传递及时的支付清算系统能为国库集中收付制度的实施提供坚实技术支持。在会计集中核算阶段，核算中心与财政国库部门采用不同的核算软件，信息共享程度低。实施国库集中支付后需要建立以财政部门为中心建立配套的网络信息平台。该信息系统是以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过一个高效、安全、快捷的现代信息技术网络将各预算执行单位与财政部门的国库支付中心、政府采购部门、商业银行联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。真正实现政府一盘棋、财政一盘账、财务信息实时在线、财务控制由事后控制转为事前控制的具备真正远程化数据管理能力的先进、稳定、安全的财政管理系统。
　　（六）加强对资金使用的核查与监控
　　实行国库集中支付后，加强对财政资金使用的监控核查，对保障财政资金支付的安全、规范意义重大。笔者认为，在加强财政资金使用监控方面需采取如下措施：一要按中央财政实行监控信息集中统一管理要求，强化国库动态监控，及时发现资金支付的违规和不规范操作问题。二要综合运用多种核查方式，加大对改革试点单位使用财政资金的核查，杜绝预算单位违规支付财政资金问题。三要规范和公开国库集中支付流程，使整个支出过程处于有效的监管之下，增强支出的透明度，实现财政性资金支出活动的“阳光”作业。美国营利性大学财务管理模式对我国独立学院财务管理的启示
　　万楚军
　　（长江大学文理学院，湖北 荆州 434025）
　　美国营利性大学按照企业方式运作，利用资本市场融资，实行严格的成本管理，采用合理的分配方式，实现了营利性大学的快速发展，做到了社会效益与经济效益的高度统一，其财务管理模式对我国的独立学院具有一定的借鉴意义。
　　一、资金筹集
　　1.商业资本
　　上世纪中后期，伴随着全球经济由工业经济向知识经济的转型，大众对高等教育的需求迅速上升，单纯依靠政府的财政投入已不能解决高等教育资金短缺的问题。为了改善高等教育供给不足的状况，各国政府出台了相关的政策法律鼓励商业资本参与高等教育。营利性大学正是在这种背景下产生的，商业资本也成为营利性大学在创立之初资金筹集的基本形式。商业资本的进入不仅解决了营利性大学的办学资金问题，也改变了营利性大学的办学理念，即以办企业的方式来办大学，经济效益观念在营利性大学得到空前重视。
　　商业资本投入也是我国独立学院创立的重要方式，《独立学院设置与管理办法》第十一条规定：“普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。”，但《独立学院设置与管理办法》第三条规定：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”，清楚表明了我国独立学院的事业性和公益性，加之很多独立学院是由母体高校出资兴办的，没有商业资本的投入，导致我国的独立学院在办学理念上只重视社会效益、不重视经济效益。
　　2.银行贷款
　　营利性大学与企业一样，在资金不足时，可以向商业银行申请贷款。《中华人民共和国民办教育促进法》第四十八条规定“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”，由此可见，独立学院银行贷款的渠道也是畅通的。但现阶段我国的独立学院负债还比较少，一是学费收入比较高，资金并不短缺；二是与传统与办学观念有关，缺少负债经营的意识。
　　3.股票上市
　　美国现有的营利性大学大部分是由上市公司掌管和经营的，分属于全美40多家上市公司。通过股票在证券交易所上市，为营利性大学带来了源源不断的教育资本，仅在1994年到1999年间，就有38只教育类股票上市，30次增股，共募集了34亿美元教育资本。营利性大学的股票上市之后，在证券市场上也取得了不俗的表现，其中最具代表性的是亚利桑那州的凤凰大学，该校创立于1976年，是美国最大的私立大学，其母公司为阿波罗集团，其股票在1994年12月6日上市时的股价是0.72美元/股，在2003年9月5日股价达到62.37美元/股，不到9年时间，股价增长数十倍，股东获利丰厚。教育类股票的良好表现，不仅为营利性大学提供了资金保障，也增强了公众对营利性大学的投资信心，促进了营利性大学的飞速发展，从1999-2009年10年间，美国的营利性大学的数量增长超过了10倍。 　　我国的独立学院目前还没有由上市公司举办的，在2300多家上市公司中还没有教育板块的股票，因此教育类股票上市在我国还是一个空白。《独立学院设置与管理办法》第八条规定：“参与举办独立学院的社会组织，应当具有法人资格。注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%。”，按此规定，符合条件的上市公司还是很多的，问题的关键是政府如何制定优惠政策来吸引上市公司参与独立学院办学。
　　4.学费收入
　　营利性大学的收入近95%来自于学生所交的学费，这与我国的独立学院非常相似，所不同的是，我国的独立学院采取的是高学费政策，而美国的营利性大学采取的是低学费政策。我国的独立学院每生每年学费一般在10000-15000元之间，是普通院校的2倍左右；美国营利性大学的学费标准通常只有普通大学的一半，如凤凰大学每生每年学费在7000-10000美元之间，大大低于普通大学每生每年18000美元的平均水平。
　　低学费在给营利性大学带来生源竞争优势的同时，也给营利性大学带来了办学压力，迫使营利性大学加强成本管理，不断降低办学成本，在保证教学质量的前提下实现盈利。
　　总体而言，我国独立学院在资金来源上比较单一，存在对学费收入的高度依赖性，多数独立学院是通过收入与支出的结余积累资金进行发展，由于积累的资金十分有限，影响了独立学院的发展速度。借鉴营利性大学的筹资模式，多渠道筹措资金，将会解决我国独立学院发展中的资金瓶颈问题。
　　二、成本管理
　　与普通大学相比，营利性大学不仅学费较低，而且不能享受财政补贴，相反营利性大学还要向政府纳税，在如此大的财务压力下，营利性大学的之所以能够取得成功在很大程度上应归功于其严格的成本管理。
　　与传统高校只注重社会效益不同，营利性大学把经济效益放在首位，对教育成本的测算和管理过程非常严格，始终把教育资源配置到那些和学生教育直接相关的开销上，使得营利性大学学生的学习费用远低于非营利性大学学生的学习费用，其结果是营利性大学具有明显的办学成本优势。有资料显示，美国的私立非营利性大学每生每学年成本为23000多美元，公立非营利性大学每生每学年成本为17000多美元，而营利性大学每生每学年成本不足7000美元。较低的教学成本是营利性大学生存与发展的关键。
　　目前我国的独立学院已有300多所，生源竞争日趋激烈。独立学院要在竞争中求得生存与发展，必须提高办学质量，而要提高办学质量，除了提高教学管理水平之外，还需要加大教育投入并提高教育资源的使用效率。在外部投入有限的情况下，独立学院必须通过加强成本管理来提高现有教育资源的使用效率。在这方面，营利性大学成本管理中的一些成功经验值得独立学院借鉴。第一，严格控制与教育没有直接关系的费用，如学生公寓、教师餐厅等，把有限的教育资源运用到与学生教育直接相关的开销上，如教室、实验室、教师等方面。第二，雇佣和培训薪资较低的兼职教师补充师资队伍，节省人力成本。第三，开展大班上课，减少小班上课。第四，提高固定资产使用效率，避免资产闲置浪费。第五，精简管理队伍。
　　三、收益分配
　　1.对国家的分配
　　美国的营利性大学不能享受财政补贴，与企业一样向政府依法缴纳所得税。
　　我国的独立学院可以享受少量的财政补贴，不需要向政府缴纳所得税。可见，我国独立学院税务成本小于营利性大学。
　　2.对举办人、出资人的分配
　　营利性大学由于采用企业模式经营，分配不受太多约束，国家对举办人、出资人的分红未做限定，营利性大学可以按照企业的相关法律进行收益分配。
　　我国的相关法律法规对独立学院的举办人、出资人的分配做出了明确的限制性规定，《独立学院设置与管理办法》第四十三条规定：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条规定：“ 民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”，《中华人民共和国民办教育（下转第149页）（上接第147页）促进法实施条例》第三十七条规定了预留发展基金的最低比例，要求举办人或出资人“按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等”。
　　虽然在法律层面上国家对独立学院出资人的分配作出了严格的限制，但从现实情况来看，我国的独立学院多数是按每年学费10%-50%的比例向母体高校或出资人上缴管理费。可见，独立学院存在投资方要求投资回报过高的问题，不少母体高校、合作方把独立学院作为创收工具，过分强调眼前利益、忽视长远利益，注重经济效益、忽视社会效益，教学科研经费投入严重不足，人才培养质量得不到保障，给独立学院的长远发展埋下隐患。
　　3.对职工的分配
　　营利性大学为了吸引和留住优秀教师从事教学工作，在职工分配方面采取了不少优惠政策，主要表现有：第一，工资待遇高，营利性大学教师的工资与非营利性大学不相上下；第二，福利待遇好，比如教师轮休、给教师提供攻读学位的资助、为教师报销交通费、发放会议津贴等；第三，实行职工优先认股政策，让职工成为营利性大学的股东，为营利性大学吸引了一大批优秀的双师型教师。
　　反观我国的独立学院对职工的分配则不尽合理，主要存在两方面的问题：第一，工资福利待遇不高，我国独立学院教职工的工资福利待遇明显低于普通高校，甚至低于一些企业单位，很难吸引高素质人才到独立学院从事教学工作；第二，分配不公平，独立学院教职工的构成比较复杂，既有母体高校与合作方委派的人员，又有独立学院自己招聘的人员，各种身份的教职工之间的收入差距是比较明显的，独立学院大量存在按身份进行分配、同工不同酬的问题。分配上的不公平、不合理，不仅降低了独立学院教职工的工作积极性，而且导致独立学院人才的流失，不利于独立学院长期稳定的发展。独立学院应严格遵循按劳分配、同工同酬、优劳优酬的分配原则，建立一套有利于调动教职工积极性、兼顾公平、效率优先的分配制度。
　　参考文献：
　　[1]熊华军,杨雯静.美国营利性大学赢利的奥秘[J].继续教育研究,2011(1).
　　[2]孙绮芸,李丽洁.全球化背景下美国营利性大学崛起的动力及影响[J].比较教育研究,2010(3).
　　本文系湖北省教育科学“十一五”规划2010年度立项课题《独立学院过渡期的财务管理体制转型研究》（编号：2010B131）”的研究成果。

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