农民工市民化研究【地区性农民工服务组织路径探究】

　　摘 要：转型时期的中国，农民工的问题亟待关注和解决。随着公民社会和治理理论的兴起，学术界关于农民工非政府服务组织的探讨较为普遍。然而农民工非政府服务组织现阶段的发展却受到诸多因素的制约，效力有限。因此，在现有国情下在政府机构内设立地区性农民工服务组织，构建有效的运行机制，对于服务农民工、推进城镇化、构建和谐社会，将是一种有益的探索。
　　关键词：农民工；政府组织；地区试点
　　中图分类号：F323.89 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）011(C)-0322-04
　　
　　一、现实背景
　　从上世纪80年代中期开始，随着家庭联产承包责任制的实施与农村劳动生产力水平的不断提高，农村劳动力开始逐渐转移。上世纪90年代以来，农民进城务工势头越来越猛，农村富余劳动力转移呈现“离土又离乡”的态势，农村外出劳动力的规模不断扩大，农民工这一特殊群体登上历史舞台。“农民工主要是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者”[1]，是在城乡二元体制户籍壁垒下的一种具有城市、农民双重身份的社会群体。根据国家统计局农民工统计监测调查得出近三年的统计结果：
　　
　　数据来源：国家统计局网站
　　这一庞大的群体，为我国各行业尤其是劳动密集型产业提供了丰厚的劳动力，极大地推动我国城市发展和社会主义现代化建设。然而，由于农民工自身文化素质不高、自我维权意识不足，加之相关法律、政策的保障措施缺失，该群体面临着诸多问题。表现为：工资较低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等缺乏社会保障；更为严重的是，他们利益表达不畅，自身的政治诉求无法得到有效表达，基本没有维护自身权益的途径。总之，农民工问题包含了社会歧视、职业安全、社会保障乃至子女教育、发展成果分享、民主权利等，是改革开放以来一直困扰我国经济社会发展和实现全面小康社会的一个极其严竣的问题。一旦处理不当，极易造成较大的社会、政治、经济问题。因而建立一个专门服务于农民工这一弱势群体的组织显得十分必要和迫切。
　　作为一个农业大省、人口大省，河南省城乡、区域发展不平衡的现象较为严重。由于长期受城乡二元结构影响，河南省农村基础设施、社会事业投入较少，农村科技、教育、文化、卫生等事业发展滞后，社会保障体系不健全，农民人均纯收入低于全国平均水平。大量农村富余劳动力外出务工，使得河南成为劳务输出第一大省（如下图所示）。据河南省人力资源和社会保障厅提供的信息显示：截至2010年底，河南省农村劳动力转移就业总量已达2363万人，占全国农民工总量的9.75%。针对业已出现的农民工问题，政府高度重视，出台了《河南省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》等相关政策，为搞好对农民工服务打下了基础。加之，河南省农民工问题在全国具有典型性和代表性。因此，从研究河南省农民工服务组织建设入手，探讨试点在政府内部建立一个服务于农民工的组织，对全国来说具有十分重要的带动作用和示范意义。
　　
　　注：本图依据各省劳动和社会保障厅2008年数据绘制
　　二、农民工服务组织现状分析
　　从1984年开始，越来越多的农民开始涌入城市务工，这种亦工亦农的身份促使了农民工这一庞大特殊群体的产生。然而，多重因素导致农民工在务工时遭遇差异化歧视化待遇。这一阶段出现了一些专门研究农民工问题的科研院所，诸如由福特基金会在中国资助的一批研究农民工的项目等，农民工问题在一定程度上成为公众话题,一些外生性的组织开始成立，并得到社会关注。
　　1995年世界第四次妇女大会在北京召开，大会期间举办了“非政府组织论坛”，把“非政府组织”这一全新观念引入我国，并日渐得到重视。在这种背景下，“打工妹之家”、“南山区女职工服务中心”等农民工非政府组织不断涌现。该阶段实现了由前期的理论研究向建立实质性的农民工服务机构的转变，这些农民工非政府组织既有自发建立型，同时又有外生建立型，两者在发展过程中呈现互相融合的趋势并在一定程度上弥补了政府职能在这一领域的缺位,发挥了积极的作用。同时，在现阶段各地政府部门也已成立了农民工工作联席会议、农民工帮扶中心等，以期对农民工群体的切实服务模式进行有益探索。
　　综合来讲，现存的农民工组织多为非政府非盈利组织，兼有社会团体与民营非企业组织的特点，绝大多数在输入地建立，服务以权益维护、培训咨询、援助服务和文娱交流为主。这些组织虽各具特色，但是，总体上看，数量少，力量弱，抗风险能力差，组织性和正规性差。具体来说，其发展面临以下困境：
　　（一）体制环境的约束导致非政府服务组织合法性的缺失
　　我国《社会团体登记管理条例》中规定非政府组织必须采取双重管理体制，即作为法人的非政府组织实行业务主管单位和行政主管单位双重负责的管理体制，农民工自己建立的组织获得批准的可能性很小。实际上很多农民工自行成立组织，往往还未经正式成立即遭取缔。目前，在我国真正按照现行法规登记注册的农民工非政府组织只有10%，90%的农民工非政府组织实际上是在法律框架之外开展活动的。这直接导致大部分的农民工非政府组织选择以不合法形式存在，在开展活动和进行社会动员时难以取得公众的理解和支持。这成为制约农民工非政府服务组织发展的根本因素。
　　（二）文化环境的束缚不利于农民工非政府服务组织的发展
　　受传统文化影响，我国公众生活各方面都打上了深深的政府烙印。据调查，由政府成立相关农民工组织在农民工中的接受度高达78%，而成立非政府组织的仅占到22%。基于这个原因，农民工非政府服务组织很少受到整个社会的广泛支持和理解，导致专职人员和志愿者严重缺乏，社会捐助资金也很少投向组织。并且我国现阶段还普遍缺乏公民意识、自治观念、法制观念和公益精神，无法为非政府服务组织的成长营造有利环境。
　　（三）组织分散导致资源的闲置浪费
　　由于现存的农民工非政府服务组织分散在不同地区，其总量在30―50之间，服务的内容和对象相对比较固定，并且相互之间还未形成合力，使得本就稀缺的资源得不到有机整合和有效利用。虽然沿海及津京地区这类组织较多，而且它们之间也建立了沟通与联络，但还没有在具体的活动中形成紧密的合作机制。
　　（四）资金的匮乏严重影响了农民工非政府服务组织活动的开展
　　资金是农民工非政府服务组织最基本的资源之一。农民工非政府服务组织必须拥有一定的资金，才能购买相应的设备、租用办公和活动场所、支付工作人员工资以及开展各种活动。而现存的农民工非政府服务组织均为非营利性机构，如前文所述，它们游离于体制之外缺乏合法的身份，极少会获得政府的资助；身份的模糊性也使其难以在社会中募集捐助，企业和个人的捐助即使有也为数极少而且不够稳定。因而其每年活动的开展要根据经费多少来制定，服务质量在一定程度上也大打折扣，一旦没有了外部资金援助，生存就会落入困难境地，无法长期存续与发展。
　　（五）人力资源的不足制约了农民工非政府服务组织的发展壮大
　　目前，农民工非政府服务组织人才匮乏是一个普遍的现象。其人员构成包含常驻的工作人员以及流动性较强的志愿者，员工素质普遍偏低，绝大多数人没有接受过正规的职业培训与指导，仅靠经验来完成日常工作，缺乏专业知识和技术。这一方面使得组织无法保证服务的正规性与科学性，难以真正被所服务对象（农民工群体）认可与接纳，影响服务效果，另一方面难以在组织内部营造良好的文化氛围，很难培养出长期为农民工服务的工作人员。
　　（六）组织信誉度和认可度的不足致使农民工非政府服务组织缺乏感召力和凝聚力
　　组织的信誉度认可度主要包括农民工群体和社会公众的双重认可。农民工是农民工非政府服务组织的服务主体，因此农民工的认可对组织各项工作的展开以及组织的长期发展有深远影响。农民工自身认知的局限性，导致其对农民工非政府服务组织不够信赖，据统计，当前农民工加入农民工组织的比例不足7%。此外，之前农民工群体受到不公正对待，其群体形象被贬低，致使为之服务的农民工非政府服务组织在社会上也饱受歧视，这直接削弱了组织的感召力和凝聚力，在一定程度上制约组织的发展。
　　三、设立农民工政府服务组织的依据
　　（一）理论层面
　　随着“新生代”农民工的兴起，农民工的维权意识、利益诉求意识愈渐提高。随之，他们逐渐产生强烈的组织诉求乃至政治参与的需求，以维护自身利益。从政治发展的角度来看，塞缪尔•P.亨廷顿(Samuel P. Huntington)在他的《变革社会中的政治秩序》探究了政治稳定的影响因素，并有以下式子表示：
　　政治制度化/政治参与=政治稳定
　　该式表明，如果公民的政治参与缺乏有效的渠道来反映其自身诉求，那么公共行政的公正、公平性将受到质疑；如果我国的政治制度化建设跟不上公民参政的步伐，那么，社会政治秩序的维系就难有保证。因此，探究农民工组织的制度化形式，拓宽农民工利益表达途径，切实保障其权利显得尤为必要。这种制度化的表现形式无非分为两种：政府机构和非政府组织。
　　在现代新公共管理运动和“社团革命”的影响下，转变政府职能，构建服务性政府，充分发挥非政府组织的作用已成为前沿命题。十二五规划也不失时机地提出“加强和创新社会管理。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”。基于上文得知，现存农民工非政府服务组织不能充分发挥维护农民工利益的效力，不能切实有效解决农民工遇到的问题。因此，在当前设立相应的政府机构履行服务职能，建立共同为农民工服务的政府组织与非政府组织的联动机制，将是一种有益的探索。
　　（二）政策层面
　　十二五规划指出“转变城镇化发展方式，加快推进城乡一体化发展”。十二五期间，必须调整城镇化发展方式，优化城镇布局、完善城镇功能、创新体制机制，大力推动农村人口向城镇转移，着重促进农民工进城就业的各项政策措施，在农民工就业、住房、工伤、医疗、养老等方面落实保障，并将农民工纳入城镇社会管理体系，在人口管理、子女教育等方面提供基本公共服务。可见国家对农民工群体的重视程度。当前我国农民工总数已达2.4223亿人，如果没有相关制度和组织对这一弱势群体的利益予以保障，则与我们所提倡的服务型政府建设距离甚远，也与我们所崇尚的以人为本、和谐社会的理念不相适应。
　　（三）法律层面
　　行政组织的产生和成立的依据主要集中在宪法、法律以及行政裁量权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”国家职能决定国家机构的设置，农民工服务组织的设立是基于农民工需要和国家职能需要的现状，在符合宪法和法律规范前提下，由政府根据法定职权来设立，具有合理合法性。农民工服务机构应被定位为职能机关，接受人力资源与社会保障部门的领导。
　　对于农民工服务机构，就目前而言应定位为一种过渡性的行政单位。首先，农民工作为转型时期中国社会分层的一个重要群体、中国城市化发展的主要推动力和建设者，设立专门的行政单位以满足其利益诉求、完善其权利保障并得到妥善安置，是完全必要的。只有服务好这类群体，才能切实履行对人民负责、为人民服务的宗旨；只有管理好这类群体，才能真正保证我国经济社会有序发展、社会矛盾冲突控制在特定范围内，才能最终实现国家长治久安。其次，农民工服务组织作为行政机构定然带有过渡性特征。一是随着公民社会的觉醒和第三部门的兴起，未来的行政管理势必从统治走向治理，更注重于人本理念和对善治（Good Governance）的追求；二是随着农民工的市民化趋势愈加凸显和城镇化进程的不断纵深，更多的农民工会逐渐改变自己的身份，融入到城市中去，而农民工这个称谓也终会被烙上时代印记。
　　四、关于建立农民工政府服务组织的路径探究
　　农民工非政府服务组织所存在着的各种各样的问题，制约了这些组织发挥更大的作用。而目前学术界对于建立农民工组织的建议几乎全部停留在非政府组织的提议上，但非政府服务组织本身合法性的缺失却阻碍服务能力的充分发挥,且目前没有得到有效解决。因此，由政府部门牵头，建立三方协商机制的提议浮出水面。三方协商机制是指国家、农民工组织和用人单位组织三者就制定社会政策、劳动关系调整等问题相互协商、相互制约的工作机制[2]。可探索源头建会、属地管理、联合互动的农民工双向维权机制[3]。领导机关要逐步建立与各地政府安全管理监督部门的联席会议制度以及合作机制，并形成制度化，充分发挥其在维护农民工劳动权益方面的作用。
　　（一）组织的建设脉络
　　首先，组织的定位为过渡性行政单位，该组织挂靠于省人力资源与社会保障厅。地方政府可颁布相关的地方性法规，为该组织提供法理依据。该组织先在省会设立总部，并在省内各地级市设立服务大厅；省外则采取试点的方式，先在农民工主要输入城市建立办事处。组织的初步建设工作主要任务为构建全国组织的雏形，建设办公场所，确立与相关组织的关系，初步建立组织在农民工当中的信誉。
　　组织可采取三维矩阵式组织结构，按地区纵向分设：省总部――地区办事处；按职能横向分设：财务办公室、人事办公室、后勤办公室等；按服务类型分设：维权中心、信息咨询中心、教育培训中心、文娱中心等，并随发展逐步扩充。
　　该组织的资金来源可主要由财政拨款、社会捐助、营业收入等方式组成。财政资金有两种来源途径，一是中央政府以及地方政府的财政拨款；二是政府拨发特定项目资金。另外，农民工组织还接受相关慈善组织、私人或其他机构捐款。而组织本身亦可收取适当的费用，例如农民工在入会的时候可收取少量材料工本费，对于法律维权、心理辅导、技能培训等特定项目则收取一定费用。
　　由于社会捐赠的多少很大程度上受到对象机构的资金使用状况是否合理的影响，因此，组织总部必须建立完善的财务公示制度和监督制度，树立良好的社会形象与信誉地位。以完善、透明的项目预决算表吸引更多的资金支持。
　　组织的服务项目可采用逐步增设的方式，可首先设立专业法律援助项目。由于我国对农民工的法律援助机构数量有限，难以应对当前大量存在的农民工劳动保护侵权等法律诉求。而且，由于法律援助律师办案的经费有限，维权效果也欠佳[4]。因此该组织可以首先从事该项目的服务，联络各地区律师协会或法律人士，初步形成输出地与输入地工会双向维护农民工合法权益的新机制。当法律援助服务成熟后，可逐步增设服务项目，如心理、就业、住房信息的咨询等。
　　最后，组织可建立与全国各主要劳动输入省市的人力资源与社会保障部、工商管理部门等的合作机制，确立劳动保护审查制度，实行程序化管理。定时派出鉴定小组定点抽查企业用工使用状况，对于违法单位，根据劳动保护的规范先勒令整改，若该单位整改情况不合格或拒不整改，则上报相关部门予以处罚。
　　（二）组织服务项目
　　根据组织的建设脉络，其具体框架图如下：
　　
　　
　　1、省内服务大厅
　　省内服务大厅的服务对象为在省辖区的所有农民工。具体职责包括农民工提供就业、法律、心理等咨询服务；维护农民工合法权益；为农民工的教育培训和文化娱乐等方面搭建平台；解决农民工的社会保障问题等。
　　具体部门设置如下：
　　（1）信息咨询中心
　　该中心主要事务：建设并维护信息查询网站，提供有关招聘、租房、政府政策等多类信息。
　　（2）维权中心
　　该中心主要事务：为农民工提供法律援助及劳动争议、劳动仲裁咨询服务，参与协调处理农民工劳资纠纷、工伤事故及侵权案件等。同时，为农民工普及法律知识。
　　（3）教育培训中心
　　该中心的主要事务：为农民工提供针对性岗前培训和就业指导。
　　（4）文娱中心
　　该中心主要事务：为农民工提供文化和娱乐设施，定期开展多种文娱活动，丰富农民工的精神文化生活。
　　2、省外办事处
　　受资金、人力资源等条件限制，省外主要以办事处的形式设置大城市服务试点，为本省农民工提供法律咨询、维权、就业指导等多种服务。
　　结语：“十二五”规划已经拉开序幕，中国步入改革攻坚的关键时期。在城镇化步伐日益加快的今天，着力改善民生，推进城乡公共服务均等化，关注农民工的利益诉求，推进政府职能转变和体制机制创新已然成为时代的要求。在这样的背景下探讨农民工服务组织的构建，对于妥善处理农民工亟待解决的问题，加快农民工市民化进程，维护社会的稳定和谐是意义深远的。
　　随着公民社会的兴起和非营利组织的广泛建立，实现公共行政主体多元化和公民合作治理的善治，已成为学术界的理论热点。因此，农民工服务组织的研究，需要我们进一步深入考察政府组织和非政府组织联动机制，依据组织的自身优势，进行有效的职能优化配置，从而合力解决农民工问题。
　　 作者单位：韩沛锟 郑州大学公共管理学院
　　李江 穆慧娜 李太云 岑鹏飞 曲曹屹 郑州大学商学院
　　作者简介：韩沛锟，郑州大学公共管理学院，河南郑州中牟人，研究方向：中国政治。
　　参考文献：
　　[1]张国庆.《公共行政学》[M].北京：北京大学出版社.2008.
　　[2]塞缪尔•P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等,译.上海：上海人民出版社.2009.
　　[3]中共中央关于制定十二五规划的建议全文公布.[EB]2010.http://news.省略/c/2010-10-27/204721364515.shtml.
　　[4]王名,贾西津．中国NG0的发展分析[J]．管理世界.2002.8．
　　[5]余佳桂．中国非政府组织存在的问题及对策研究[D]．长沙：国防科技大学.2004．
　　[6]徐谷明．中国农民工NGO的生存困境[N].中国经济时报.2006.
　　[7]王树江.农民工劳动保护机制研究[D].河北师范大学.2007,6.

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