韧性社区视域下脱贫牧民返贫风险成因及规避路径——以内蒙古A嘎查的脱贫攻坚实践为例
时间：2023-07-01 13:20:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
张 群
内蒙古自治区作为西部边疆民族地区，贫困程度深、脱贫难度大，是脱贫攻坚的主阵地之一。[1]2021年，内蒙古57个贫困旗县全部摘帽，3 681个贫困嘎查村全部退出，157万贫困人口到2020年底全部脱贫，历史性解决绝对贫困问题。[2]从巩固拓展脱贫攻坚成果来看，内蒙古贫困牧区的“两不愁、三保障”、危房改造、易地搬迁、安全饮水等问题基本上得到了解决，但潜在的返贫和致贫风险仍然不容忽视。2021年3月5日，习近平在全国两会期间参加内蒙古代表团审议时指出：“内蒙古地广人稀，农牧民生活居住比较分散，生态环境脆弱，在巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴上难度大、挑战多，要坚决守住防止规模性返贫的底线。”[3]因此，预防、控制和化解牧民返贫风险的任务在后脱贫攻坚时代变得更加突出。
学界对内蒙古牧区贫困治理问题的研究主要集中在两个方面。第一是针对牧区贫困成因及特征的探讨，一些学者将牧区贫困问题归结为自然条件恶劣、灾害频发、社会发展滞后、经济发展水平低下等多种因素(1)有关牧区贫困问题归因研究,代表性成果有:海山《内蒙古牧区贫困化问题及扶贫开发对策研究》(《中国畜牧杂志》2007年第10期);明亮《社会结构视野下牧区灾害与贫困研究——对内蒙古S旗布伦自然村灾害应对实践的调查分析》(《贵州社会科学》2018年第12期);潘斌等《内蒙古贫困人口的分布、成因及其贫困县退出典型案例分析》(《江苏农业科学》2017年第8期);钱贵霞等《内蒙古农村牧区贫困状况及成因分析——基于国家重点贫困旗县数据》(《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2013年第5期)。，牧区贫困呈现出波动和不稳定等异质性的特征[4]；
第二是提出了一些针对牧区特点的扶贫方略，如产业扶贫、金融扶贫、旅游扶贫、健康扶贫等(2)有关针对牧区特点的扶贫方略研究,代表性成果有:宝鲁《区外产业扶贫经验及对我区的启示》(《北方经济》2016年第3期);冯彦明、李欧美《金融精准扶贫牧区实践——以内蒙古锡林郭勒盟及镶黄旗为例》(《中国金融》2016年第18期);张萨仁娜《扶贫振兴视角下内蒙古乡村旅游发展策略》(《内蒙古民族大学学报(社会科学版)》2020年第4期);哈斯额尔敦、王鹏《新时代牧区社会工作和牧区振兴》(经济管理出版社,2021)。。上述研究有助于我们认识牧区贫困成因的复杂性及贫困治理实践的多元性，但是需要指出的是，随着社会发展的不稳定性、不确定性因素日益增加，人类社会越来越陷入一种“深度的不确定性”中。[5]作为一种社会发展实践，牧区贫困治理进程也将伴随各种自然风险及社会风险的叠加和扰动。尤其是在脱贫攻坚已经取得全面胜利的背景下，脱贫牧民面临的返贫风险呈现为何种面相？如何基于牧区“生态共同体”的特性及优势制定出有效的风险规避策略从而巩固脱贫攻坚成果？对于这两个问题的阐释和解答，不仅是巩固拓展脱贫攻坚成果同牧区振兴有效衔接的核心任务，也是学术界面临的重要议题。
据此，本研究以韧性社区为理论视角，在系统总结当前牧区脱贫攻坚实践的基础上揭示牧民返贫风险的具体面相，以期提出牧民规避返贫风险的具体路径。2020年至今，笔者对内蒙古自治区锡林郭勒盟的一些原贫困嘎查进行了累计4个月的实地调研，本研究即选取其中的A嘎查作为分析的立足点。
“韧性”(Resilient)这个概念最初来自于物理学领域，表现为材料在变形过程中不会轻易出现断裂和破裂的状况。[6]生态学家 Holling在1973年提出了生态韧性概念，即生态系统具有持久性及面对扰动保持原有种群或状态不变的能力。[7]20世纪80年代，韧性概念被引入心理学领域，韧性研究主题自此从环境转向人。20世纪90年代对该概念的研究已经从独立的个体转向一个或多个群体，从单一心理学领域转向文化层面。
此后，韧性概念逐渐被应用到与人类社区和社会系统存在关联的各种学科中，特别是随着城市的建设和经济的发展，韧性的概念被广泛应用于城市社区治理并且已成为建设和发展新一代社区的新方向。在Mileti首次提出“灾害韧性社区”(Disaster-Resilient Community)的概念之后，Brown和Kulig将此概念扩展到集体层面，用以分析加拿大某乡村社区能在多次自然和人为灾害中恢复的原因，并首次将韧性社区定义为社区居民在不利条件下共同协作的能力。他们进一步认为，可以通过面临灾难事件的应对能力、自我恢复能力及适应的能力等三个维度来构建韧性社区。[8]Geis对韧性社区提出了经典性的界定，他认为韧性社区是社区在承受各种灾害和危险时保持系统内部的稳定和恢复的能力，即在风险危机出现后社区可以恢复到正常情况的速度和能力。[9]
近些年来，随着风险事件的频发及国家治理现代化的需要，国内学界对韧性社区的研究方兴未艾。一些学者从城市规划的角度出发对城市韧性社区的建设进行了理论阐释与实践探讨。廖茂林等学者从社区公共空间体系的形成、城市规划与社区治理的协调融合等方面提出了如何构建一个具有韧性的社区并提出了我国韧性社区建设的发展方向。[10]沈毓颖和刘佳燕认为城市的可持续发展要和风险治理相勾连，城市社区发展应从土地使用、建设管理、环境管理、社会福利等方面来提高社区韧性。[11]值得注意的是，一些学者将韧性社区引入到贫困治理领域，如李博研究了重点扶贫地区的主体韧性、客体载体和载体韧性等三个方面，并从综合治理与乡村振兴的融合角度提出对脱贫成果进行巩固的韧性治理新路径。[12]
从上述研究可以看出，韧性社区强调作为基层治理共同体的社区在面对风险中的应对能力、适应能力和自主能力，这是对传统自上而下的风险治理模式的有效补充，因而成为当前风险治理领域的新范式。已脱贫的牧业社区是一个由牧民、草场和牲畜共同构成的一个联系极为紧密的“生态型”生活共同体，是应对返贫风险的关键主体，更是巩固脱贫攻坚成果和实现牧区振兴的基础单元。如果我们运用韧性社区理论来分析返贫风险问题，就要考虑其在牧区的适用性问题，尤其是涉及到韧性社区具备的要素、结构及功能等关键问题。第一，受制于特殊的自然气候条件及在“草原—牲畜—牧民”这样一个独特的生态社会系统的影响下，人靠牲畜来生存繁衍，牲畜靠草场来维持生命，生态环境和自然规律等发挥着基础性、决定性的作用。这意味着生态和人力是牧业生计系统的关键组成部分，也是牧民应对风险的核心要素。第二，牧区生态环境的脆弱性对牧民之间的互助合作提出了更高的要求，牧区只有形成众多的牧户之间的连接、合作和互助，才能管理和利用好大规模的畜群和共同抵御自然灾害和风险。[13]尤其在发挥特色畜产品优势来进行产业扶贫已成为当前牧区脱贫攻坚的主流实践背景下，为了降低牧民交易成本、增强牧民抵御自然灾害和市场风险的能力，牧民的组织也至关重要。第三，牧民抵御、适应各种风险和实现牧业社区可持续发展都要依靠一定的基础设施支撑。因此，牧民拥有的房屋和可利用的水资源、卫生设施、交通及信息沟通渠道等基础设施是牧民赖以生存和发展的基本物质和社会条件。
基于上述讨论，本文提出了韧性社区理论运用于牧民防止返贫的分析框架(见图1)。首先，生态、人力、组织、基础设施是脱贫牧业社区防止返贫所具备的基本要素；
其次，牧业社区的韧性结构由应对能力、适应能力、变革能力等三个连续谱系组成，即韧性社区是以社区各利益主体的共同行动为基础，在有效抵御风险的前提下从中得到恢复进而实现可持续发展；
再次，韧性社区各组成要素的不断增加和有机整合可以实现有效应对返贫风险、在风险中恢复即巩固脱贫成果、保持可持续发展从而实现牧业社区振兴的功能。换言之，在面对牧区防止返贫工作中的各种风险，牧业社区的建设应以生态韧性的维护、个人能力韧性的提升、组织韧性和基础设施韧性的增强为基础，通过社区各利益主体的共同行动，连接和整合各种物质资源和非物质资源、内部和外部资源，从而促进牧民自我发展能力的提升和社区共同体的重构，最终实现巩固拓展脱贫攻坚成果同牧区振兴的有效衔接。
图1 韧性社区与防止返贫分析框架
A嘎查位于内蒙古锡林郭勒盟北部，草场总面积为13.5万亩，属于纯牧业嘎查。截至2020年末，嘎查共有202户410人。从历史上看，由于交通不便，自然环境较差，A嘎查多年来处于贫困状况。尤其是进入新世纪以来，A嘎查由于连续几年遭受多种自然灾害，贫困户增多。在2015年的贫困建档立卡工作中，嘎查共有17户49人被纳入贫困户。在“千村扶贫工程”“整村推进工程”“精准扶贫”等脱贫攻坚政策体系指导下，嘎查在2019年实现了“人脱贫、村出列”，即当地贫困户实现了“两不愁、三保障”，家庭人均纯收入稳定超过扶贫标准(3)据《内蒙古自治区脱贫攻坚驻村工作队工作手册(2019年版)》显示,当年的脱贫标准是贫困户家庭人均年纯收入超过3600元。，贫困嘎查的帽子也随之摘除。
A嘎查脱贫攻坚的具体实践包括基础设施建设、医疗保障兜底、产业化扶贫等策略。通过聚焦牧民的住房安全、饮水安全、生活用电及硬化道路等方面，A嘎查的基础建设可及率均达到了100%，彻底解决了当地基础设施建设滞后和牧民生产生活条件不便等问题。针对牧民因病致贫的问题，嘎查严格执行建档立卡贫困人口参保资助政策并对贫困人口给予定额补贴，贫困人口的基本医保、大病保险、医疗救助覆盖率均达到100%，实现了建档立卡贫困人口应保尽保。产业化扶贫是A嘎查脱贫攻坚工作的主要抓手，其逻辑是通过牲畜养殖等扶贫项目来增加牧民的收入。一方面，嘎查通过扶持建档立卡贫困户购置牛、羊等基础母畜或建设棚舍来发展生产；
另一方面，嘎查还通过“政府+企业+贫困户+合作社”的机制，实施了以舍饲圈养为主的肉牛养殖项目。贫困户以入股的形式把草场租给合作社，按年收取租赁费的同时还可以根据合作社盈利情况参与分红。
从上述实践可以看出，贫困牧民的住房、用水、用电、交通、棚圈等基础设施得到了有效提升，而以项目制为载体的产业化扶贫也增加了牧民的收入并实现了脱贫目标。根据韧性社区与防止返贫分析框架，结合A嘎查牧区脱贫户的实地调查资料，笔者将从生态、人力、组织等三个方面来分析A嘎查牧民面临的返贫风险。
(一)生态环境脆弱
气候因素是导致当地生态环境较为脆弱的主因。A嘎查所在的锡林郭勒盟牧区由于地域广袤，所处纬度较高，高原面积大，距离海洋较远，边沿有山脉阻隔，所以气候以温带大陆性季风气候为主，以降水量少而不匀、风大、寒暑变化剧烈为主要特点。具而言之，A嘎查春季时气温骤升，多大风天气，夏季短促而炎热，降水集中，秋季气温剧降，霜冻往往早来，冬季漫长严寒，多寒潮天气。气象资料表明，A嘎查所属的旗年均气温为3.4摄氏度，近30年年均降水量为142.3毫米。[14]由此可以基本判断，脆弱的生态环境是当地脱贫牧民面临的主要返贫风险诱因之一。
首先，由于气温与热量条件较低，当地的牧草生长期只有100天左右，草原生产力的低下使草场载畜量较低(4)A嘎查所在的旗,其草畜平衡标准为55亩/羊单位,是锡林郭勒盟标准最低的旗。且牧业生产每年都有近5个月的“停产”状态，即牧民只能依靠购买干草料来维持牲畜生存，这些都导致牧民的生产成本过高。据嘎查提供的资料显示，当地脱贫牧民人均收入从2016年的20 242元增加到了2020年的48 965元，年均增加5 744.6元，但是人均总支出从2016年的19 809元增加到2020年的42 452元，年均增加5 328.6元，其中生产经营费用的增长额最大，5年内增长了13 090元。
其次，气候多变还导致当地冬天经常发生白灾(雪灾)、黑灾(无雪且无饮水)，夏天也极易发生旱灾、虫灾和水灾等，尤其是几乎每年都发生的雪灾造成大批牲畜死亡，这是当地畜牧业发展的重要致灾因子。雪灾等自然灾害的频发不仅使草地产量进一步下降和载畜量减少，也很容易让风险抵御机制较弱的一些刚摆脱贫困的牧民家庭重新陷入返贫状态。这无疑给当地巩固拓展脱贫成果带来了很多的不确定因素。
我家的草场面积一共有5 500亩，300多只羊。2015年我们家被评定为贫困户是因为自然灾害，2018年又遇到了白灾。陷入贫困主要是因为之前冬天的那场大雪，这场雪灾使得草料都涨价了，比以往贵好几倍，不仅如此暴风雪还让我们家损失了大量的牲畜。因为羊的体积小又是白色，和厚厚的积雪混在一起时，稍有疏忽就会让羊被埋在雪里面冻死了。因为雪灾还增加了草料的购买支出，羊的死亡使春天的时候可以卖的羊的数量就减少了，这样一来收入也就减少了。没办法，我们只能去贷款来维持生计。(脱贫牧民陈某)
(二)人力韧性较差
对于牧业生计系统而言，在遭受外部风险冲击之后，牧民个体或家庭的韧性程度对于恢复或超出以往的生计状态至关重要。牧民家庭成员的健康状况及文化水平高低是人力韧性的两个维度。笔者在调查中发现，17户脱贫户家庭中，有11户的家中都有长期生病或患有重大疾病的家庭成员，他们不仅无法通过劳动获取收入且医疗费用支出居高不下，导致有的家庭债台高筑。虽然当地的医疗保障兜底政策极大的缓解了因病返贫这一难题，但如果牧户家中有残疾、体弱或年老丧失劳动能力的家庭成员，他们不仅无法对家庭收入有所贡献，反而还会因为自身照护问题导致家庭劳动力缺乏，从而使家庭因人力韧性不足而无法持续性脱贫。
我们家一家四口，贫困原因是因病致贫。小儿子今年虚岁13岁，脑炎后遗症，已经生病8年了。小儿子有残疾人补助是每个月200元，我妻子之前还有低保。孩子治病费用部分可以报销。现在家里的主要支出是养牛，牛的草料花费较多，去年花了6万左右，还会有损失牛的风险，因为我妻子要照顾我小儿子，我一个人忙不过来，有时候牛在吃草、吃草料的时候会吃错东西死了。(脱贫牧民乌某)
除了一些脱贫牧民中家中有长期生病或重大疾病的患者外，另外一些脱贫牧民的韧性不足则体现在自我发展能力受限。脱贫牧民家中成员的文化水平普遍偏低，劳动技能缺乏。尤其是在发展产业成为牧民增收主要途径的背景下，一些脱贫牧民可能由于无法掌握先进的畜牧技术或进行比较合理的经济决策，从而增加返贫风险。A嘎查驻村帮扶的干部就曾对笔者这样介绍：
当地富裕牧户的主要收入来源都是靠养西门塔尔牛。虽然这种牛比本地牛需要多费一点儿时间，但是它们的售价会稍微高一点儿，平均的售价差不多可以达到13 000元到14 000元。这些牧户会自己学习一些草料配比和喂养的技术，所以养殖的成本并不是很高，差不多一头牛的养殖成本是4 000元。一头健康的正常牛按肉卖的话，差不多可以宰出600多斤的白条，折合下来能卖到24 000元。但是一些刚脱贫的牧户就不行，他们不懂得规划，也不会那些养殖技术。(驻村帮扶干部刘某)
(三)组织韧性薄弱
受自然环境影响，牧户之间居住的地理位置相距较远，彼此间相互照顾、经常交流成为自然而然的事情，而脆弱的生态环境对牧民之间的互助合作也提出了更高的要求。只有形成众多牧户之间的联合、分工、合作、互助，才能管理好大规模的畜群并且能够共同抵御自然灾害。因此，社会组织是牧业生计作为整体性社会事实的重要表现。在市场化的背景下，合作社在一定意义上来说也是牧民传统合作互助的延续和发展。
为了增加牧民收入、降低交易成本、提高抵御自然灾害和市场风险的能力，新型的牧民合作组织在牧区脱贫攻坚进程中至关重要。虽然A嘎查在扶贫实践中也有意识培育特色产业合作社来助力脱贫攻坚，具体包括提供就业岗位、订单收购、资产收益、托养托管、寄养、优惠提供生产资料等具体措施，但是实施效果却不尽人意，突出体现在牧户与合作社的利益关联较弱。笔者调查发现，A嘎查的17户脱贫牧户中只有6户加入了合作社。一位脱贫牧民就对笔者抱怨：“我们把草场入股给合作社了，每年分的那点钱还不如个人出租出去，一点都不划算。要是牲畜托管到那儿遭了灾了或是生了病了，死了也不管。”除此之外，当地的合作社主要通过发展技术含量不高的初级畜产品生产及劳动密集型的非牧产业来扶持贫困户增加收入，短期收益能有保障，但贫困牧民受人力资本禀赋和规模、技术、管理不足等多种因素影响，难以保证长期的收益。加之合作社的畜产品在前几年主要靠帮扶干部和帮扶单位推销、购买(以买代捐)，如果今后没有一对一的帮扶，合作社难以对接大市场，更不会卖出以前的照顾性高价，势必会减少部分收入，而且一些关于合作社的制度设计也限制着牧民专业合作社的发展。正如合作社的负责人曾对笔者介绍：
像咱们这个合作社，销路还是挺好的，每年按市场价格售卖，但是价格不太稳定，近两年由于疫情，很多商贩进不来，价格就低了一些。价格一低，给牧民们分的就少了，他们也有意见，愿意把牲畜放到这里的牧民也就少了。我觉得如果想要抵御这种忽上忽下的价格，应该从制度方面出台一些政策。咱们这个合作社许可证章程里规定只能是养牛，不能搞屠宰和其他深加工的产业，咱也没法去进一步发展。(合作社负责人额某)
在内蒙古牧区已消除绝对贫困的背景下，牧区的减贫工作需要从“扶贫战略”转向“以防贫为主”的新贫困治理框架。由于生态社会系统的独特性及牧区贫困治理工作的复杂性，各种自然风险和社会风险的交织叠加是今后牧区巩固脱贫攻坚成果与实现乡村振兴所面临的常态。
本文探讨韧性社区理论在牧区贫困治理适用性的基础上，构建了韧性社区与防止返贫分析框架，并从生态、人力、组织等方面检视了A嘎查的脱贫攻坚实践及脱贫牧民面临的具体返贫风险面相。在当前的脱贫攻坚政策体系的指导下，嘎查的基础设施韧性得到了有效的提升，但是由于生态韧性、人力韧性、组织韧性等方面存在的问题，脱贫牧民面临着一定的返贫风险。从韧性社区视角出发，返贫风险的规避和适应不仅关系到牧区长效脱贫机制的建立，更关系到牧民在牧区振兴中主体地位的落实。围绕上述思路，在具体操作层面可以采取以下措施：
第一，持续保护草原生态系统。草原生态系统作为承载牧区经济、生态、文化的功能复合体，是牧民生存和发展的基础。牧民规避返贫风险能力的高低与良好的草原生态系统环境有直接关联。国家应完善草原生态保护补助奖励政策，一方面要建立与人均收入增长及物价上涨相协调的补奖资金标准动态增长机制，另一方面要注重引导牧民通过参与草原保护增加收入。地方政府应践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在继续全面加强草原生态保护的同时，探索与草原补奖政策相适应的资产积累方式以激发牧民保护草原生态的积极性。
第二，加强牧民能力建设。牧民能力的提升不仅是有效抵御各种返贫风险的前提，也是发挥牧民在脱贫攻坚和牧区振兴中主体性地位的关键。首先，地方政府应把一定比例的扶贫资源分配在提升牧民能力建设方面；
其次，应根据牧民需求开展技能和实用技术培训，切实提高牧民的市场竞争能力和科技致富能力；
再次，应建立生产经营型和专业技能型并举的新型职业牧民培育体系，大力培养一批懂技术、会经营的新型职业牧民，在为脱贫攻坚和牧区振兴注入新生力量的同时，牵头示范带动脱贫牧民发展。
第三，构建产业发展共同体。发展特色产业是脱贫攻坚的根本之策，也是培植韧性社区内生动力的源泉。首先，应以内蒙古牧区特色产业政策为导向，发挥牧业社区优势，制定相应配套的后续产业发展政策来鼓励牧区合作社积极开辟生产服务、合作经营、联合发展等多种发展路径，从而壮大合作社经济实力；
其次，要链接各种社会资源和借助社会力量积极推动牧业社区建设，通过外部发展资源的引入，加快产业发展从而提升牧业社区经济发展能力；
最后，应以牧户、合作社、企业等为经营主体，把产销环节紧密结合并形成一体化的生产经营管理格局，通过利益纽带把各经营主体之间联接成一个“风险共担、利益共享”的发展共同体，让每一位脱贫牧民都获得持续稳定的收入。
