新瓶装旧酒:改设政务处与丙午内官改制
时间：2021-07-01 12:03:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]丙午内官改制中政务处的改设，背后不仅涉及各方的政治角力，而且反映出时人对宪政体制的不同观念，其改设方案也几经变动。慈禧最终选择保留军机处，将政务处改为会议政务处的稳妥方案来平衡各方的政治诉求。改设之后，政务处与此前大相径庭，实际上成为责任内阁的替代品。
[关键词]政务处 预备立宪 责任内阁 官制改革
[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2011)09－0104－12
清末新政开始后，朝廷为“专责成而絮纲领”，特设督办政务处为“统汇之区”，计划将各项新政事宜的因革损益交由该处审定，分别缓急，次第施行。1905年1月《会议政务章程》颁布，政务处的议政职能得到加强。时论认为，“各衙门堂司各员即可照章入政务处参议政务。善哉，此美举也，诚可为立宪之先声矣”。随着立宪声浪的高涨，政务处将改为议院的消息屡见报端。但是，丙午内官改制的结果，政务处并未循着原有轨迹和人们的预期发展，而是出人意料地改为会议政务处。改设后的政务处不仅名称改变，机构性质和功能也较前差异甚大，实际上演变为责任内阁的替代品。
细读相关史料，可知在政务处更名之前，有关改设意见就呈现截然不同的两种趋向，不仅促成了丙午改官制前政务处职能的变化，也影响了编纂官制王大臣对政务处改设方案的选择。在官制改革中，政务处的改设过程极为复杂，与其他机构牵扯很多。以往的研究由于侧重的不同和材料的纷繁，关于政务处的改设仅依据典章条文略加陈述，亦有学者注意到政务处改设前后的差异。但是，关于改设的因由和过程，以及给整个内官改制尤其是中枢行政所带来的影响，仍有较大的研究空间。
丙午官制改革是近代中国制度转型的重要一环，其背后交织着新旧中西的不同观念。在宪政改革的大背景下，官制的变动既受西方宪政思潮的影响，又受清朝固有体制的牵制。时人容易将中外不同政体的相似机构进行简单类比，既忽略了清代设官分职的主旨，也混淆了立宪政体的概念。同时，参与官制改革之人取向各异，都希望通过官制改革达到各自目的。由内官改制尤其是中枢机构变动所产生的矛盾冲突，使改革方案几经争论，多次修改。最高统治者举棋不定，最终选择将政务处改为会议政务处的稳妥方案来平衡各方的政治诉求。这一偶然的选择直接影响了整体改革的走向与进程。因缘政务处的改设过程，可窥见内官改制的曲折复杂及中枢机构的变动，西方宪政体制与清朝固有体制的冲突由此凸显。
一、两可之间
五大臣出洋前后，行将立宪并改革官制的消息在京中已是沸沸扬扬，内官制的变动成为舆论关注的焦点。报载，“政府王大臣近日屡次会议改定官制、裁并衙署各节”。有消息说，“那中堂创议，将内阁改为内部。以后，政务处为立法官，内部为行法官。某邸甚以为然，不久即见明文矣”，又谓“政府因内阁事务清闲，各大学士均系备员，有拟即行裁撤之意，所有事宜归并政务处。政务处之名目亦拟改定。又闻有归军机处、内阁、政务处为一处之说，或总名枢密院，或仍名内阁。各军机大臣现正议商，尚未决定”。
外界虽然众说纷纭，而朝中大老的实际步伐显然与之不合符节。1905年11月27日，商部尚书载振上折条陈改官制。折中称，“我朝设官分职，大都沿明代旧制，故有旧政既废，官位尚存，寝至名实不符”，由此而官制事权不一，责任不专。其弊有二：一目推诿，“盖责任不属于一人，则纲领便无由提挈，国家遇有大事，此部推诸彼部，甲权诿为乙权，或明知其事之非，而不肯出一言以立断”。二日牵掣，“各堂官既众，意见不无参差，往往提议一事，议论经年，终归搁置，所谓筑室道谋，不溃于成”。因此，他认为当此时局艰难之际，旧有官制不能与之因应，建议“宜仿各国专任之例，将中央官制改弦而更张，庶有以植新政之初基，而可自立于竞争之世”，并提出了一整套官制改革的方案。其中，“内阁大学士不兼部务者，同内阁学士等官，事务稀简，几等闲曹，于国家体制，名实太不相符，或可将近设政务处，归入内阁办理”，而“都察院系建言论事之地”，“未可轻议裁撤”。上奏之前，载振特地致函瞿鸿禨，并将疏稿见呈，望瞿氏人对之余，“赞成一切，俾可见之施行”。不难看出，载振所奏与此前外界传闻差距不小。折中虽然提出宜仿照各国“专任之例”，但并未涉及立宪政体改革，而是在原有体制内进行“祛冗滥、专责成”的调整，意在“维政体”，而非“改政体”。不过，折中也提到“日本明治变法之初，亦先改定官制”，隐含为立宪准备，似又不便明言。实则载振此奏另有隐情，“闻振贝子此折夏秋之间即已具稿，是时贝子适在极力运动立宪，欲俟立宪事成，然后请更官制。不料立宪事，外议略有异同。刻下未能遽行，遂将此折递上。又闻此折原稿其官制全仿外国制度，后与朝中大老细商，知中国此时程度未能及此，且今日仓卒之间亦万办不到，乃降格为此，实有不得已之隐衷”。此言并非虚妄，“(载)泽未行时，(载)振即告以非立宪不可，兄出去一看，便明此理云云”。可见此时朝中亲贵对于立宪仍在游移之间，又未能与中枢大老就官制改革达成共识，故此折虽发交政务处议奏，但阻力重重。政务处各堂“议及政务处归并内阁一事。某大臣谓以现在改良政治不厌求详，内阁为各衙门总汇之区，而政务处交议折奏事务尤属繁冗。若经归并，难免有竦略之虞。此举暂可从缓，俟有妥实办法再议”。有消息称，“议覆振贝子变通官制折”，“欲俟五大臣回国后始行发表”。
虽然如此，舆论却并未丧失信心。《时报》发文称，“风闻朝廷因振贝子之奏，将大改官制。比虽未奉明谕，然以近政而论，此举固在意中。且窥朝廷之意，将非如前者枝枝节节之为，而确有整齐全局之想”，并提醒当政者“定制之初，虽未能一扫旧规，然统辖联属之间，必宜特参新制。如司法、行政之分立，中央、地方之相联。凡可为立宪之基而文明官制所必然者，皆宜先引其端”。
1906年3月，任满回国的驻法公使孙宝琦于奏对之际“历陈各国政治，并请速定立宪以慰天下臣民之望”，又提出应仿照列国制度，扩充内阁权限，“将军机处、政务处请旨裁撤，一切军国重事、内政外交事宜均归内阁总辖，以划一事权而整齐政务”。据悉，孙宝琦连日与政务处王大臣会商，“请先设考察政治馆于政务处，凡有通达东西各邦宪法人员及程度最高之留学生，由王大臣随时保奏，调充考察政治馆之议员。王大臣均以为然”。作为驻外钦使，孙宝琦对时局有相当清醒的认识。1904年，他就曾“上书政务处，请定立宪政体，广开议会，以振全国之精神，以新天下之耳目”，并致函端方，希望其能与张之洞“将立宪之意合疏上陈”。但“枢府中多不赞成”，最终石沉大海。任满回国之初，他又电称“非此(立宪)不足扶危局，恳早颁明谕，定为帝国立宪政体，慰天下人民之望”。或许是时势使然，孙宝琦此次的主张得到军机大臣们的认可，因而“枢眷甚好”。然孙宝琦变革政体、扩充内阁的建议一经提出，朝中随即引发关于重组中枢机构的争论，尤其对于政务处的变动意见不一。据媒体披露，方案大致有二：其一，拟“将内阁、军机处归并，改为内部”，“政务处改为上议院，另订
