重大事项决定权的实践及路径优化
时间：2021-06-13 12:02:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
理论界和实务界已逐渐达成对重大事项决定权重要性的共识，但从各地人大及其常委会行权看，“四多四少”现象仍存在：法律有明确规定的行使的多，法律原则规定或未明确规定的行使的少；作出的决定面面俱到、隔靴搔痒的多，抓住重点、切中要害的少；被动行使的多，主动决定的少；作出决定的多，落实到位的少[1]。一般认为，导致这种现状的主要原因是“党委领导、人大决定、政府执行”的权力运行机制还没有完全理顺，和“重大事项”法律规定不明确，开启决定权的程序设计不足等。
党的十八大强调指出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”党的十八届三中全会进一步指明：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”为此，中办还印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。这些为新形势下做实重大事项决定权、发挥国家权力机关作用提供了重要指引。从实际情况看，进一步规范和落实此项职权，有必要进一步理清以下问题：重大事项决定权的本质是什么；重大事项决定权已经探索形成了哪些可行路径，各自又有什么局限；如何进一步做实重大事项决定权。
一、重大事项决定权的渊源及实质
“重大事项决定权”的提出，始于1980 年4月彭真同志在全国人大常委会召集的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话。当时，地方人大常委会刚刚设立不久，对怎样行使职权还不大熟悉。针对这种情况，彭真依据地方组织法的规定，把地方人大常委会的职权做了四个方面概括：第一，制定、颁布地方性法规。第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。第三，人事任命。第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。虽然彭真的这个讲话针对的是省级人大常委会，但人们由此逐渐把各级人大及其常委会的职权概括地表述为立法权、决定权、任免权、监督权[2]。之后，重大事项决定权在我国逐渐成为一个法律概念。
地方人大及其常委会行使决定权是由宪法和地方组织法明文规定的。我国宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第八条、第四十四条分别规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项权。地方组织法第九条，也明确了乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”的职权。
在全国人大常委会研究室原主任程湘清看来，人大决定权的内涵是：人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序， 对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。决定权具有创制性、全局性、权威性三大特征[3]。蔡定剑指出，“它适时变化，针对性强，可就一时一事作出决定，解决某一具体问题。”[4]
理解和把握重大事项决定权的本质，可以从以下几个方面进行。
第一，从与党委决策权的关系看，重大事项决定权是实现党对国家重大事务的主张上升为国家意志的法定途径。胡锦涛同志曾指出：“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”[5]党关于国家事务的重要主张，应该回归到人民代表大会制度的框架内来解决。“党除了宏观路线方针政策的领导以外，有重要主张应该尽可能地以建议的方式向人民代表大会及其常委会提出，通过大会或者常委会审议并作出决定或决议，由政府和其他国家执行机关贯彻实施。”[6]也就是说，要善于通过人民代表大会这个根本政治制度平台，来实现党对国家和社会事务的领导；相应地，要在党的领导下，发挥权力机关的职能作用，一些重大事项让人民代表参与决策。这样，对整个社会来说，既是贯彻党的主张，也是执行人大的决议、决定。当然，各级人大及其常委会，在作出重大事项决定之前，应该以党组的名义向党委请示报告，获得党委的领导和支持。
第二，从人大制度的内涵看，重大事项决定权是反映人民当家作主和主体地位的重要形式，体现了一切权力属于人民的根本原则。启蒙思想家卢梭认为，国家是人民通过契约缔结的产物，国家主权在民。马克思主义经典作家吸收这一观点，提出“一切权力属于人民”的思想。我国的人民代表大会制度是在马克思主义理论指导下建立的。1954年9月，刘少奇在宪法草案的报告中指出：“人民代表大会制既规定为国家根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。”[7]宪法规定，我国是人民当家作主的国家，一切权力属于人民。人民选举产生人大代表，组成国家权力机关，代表自己行使管理国家和社会事务的权力。人民当家作主最突出地体现在人大及其常委会对国家事务能够根据人民的意志作出决定，并督促其他国家机关贯彻执行。正如中央财经大学法学院教授蒋劲松所指出的，“各地人大行使重大事项决定权的进展大大增强了人大对政府政策的管理，对落实人民的国事管理权有特别重要的意义，因为多数地方人大不享有立法权，其对政府政策的管理一靠严格审批预算案，二靠用好用足决定权。”[8]人大如果能代表人民行使好重大事项决定权，就能在一定意义上防止出现“人民形式上有权、实际上无权”现象。
第三，从与人大其他职权的关系看，重大事项决定权处于核心地位，是启动监督权的“引擎”。程湘清认为，从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权等，这體现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约[9]。监督权是为议决权的“落地”服务的。“讨论决定重大事项权是通过决定或决议的特定形式对属于国家或地方国家事务的重大事项作出具有法律效力的决定，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。可以说，先有议决权，然后才有监督权。”[10]其实，从广义上说，立法权、任免权的行使，可以归结到重大事项决定权中去，因而在人大及其常委会的各项职权中，重大事项决定权是处于核心地位的，对没有立法权的地方人大来说，尤为如此。行使重大事项决定权是行使监督权的依据，监督权则是重大事项决定权得以贯彻的保障。
