我国公共行政研究的新进展

时间：2021-06-09 12:04:39　来源：雅意学习网本文已影响人

　　〔摘要〕为了深化政府机构和行政体制改革，我国公共行政需要在突破西方主流理论局限的基础之上，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这就要求我国公共行政在以下三个方面获得新进展：一要反思公共行政的客观主义认识论：破除主流公共行政研究价值中立的神话，促进以解放为认知兴趣的公共行政研究，将公共行政现象还原为社会建构的事实；二要克服公共行政中管理主义的弊端：以矛盾作为公共行政的基本背景，以辩证法作为公共行政变革的潜在动力，以想象突破公共行政工具理性的局限；三要引导公共行政研究的语言学转向：以日常语言作为公共行政的通信媒介，以交往合理化原则改造公共政策的过程，以语言游戏的概念重构公共利益。
　　〔关键词〕公共行政，客观主义认识论，管理主义，语言学转向
　　〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2019）01-0102-07
　　21世纪的中国公共行政学在广泛借鉴西方主流理论最新成果的基础之上，已经逐步实现了学科的专业化，但是当下所取得的进步并不意味着中国公共行政的研究者可以忽视西方主流理论的局限性。美国与欧洲因政治社会相对稳定，使公共行政研究走向了高度专业化的发展方向。行政与政治的分离、行为主义研究、精巧的统计分析与效法私营部门的改革措施都是专业化所取得的成果。与之相对，中国社会秩序还在不断变迁、发展和完善的过程中。改革开放以来中国经济的高速发展不能掩盖其市场与其他领域的秩序还有待完善的事实。当下中国改革和发展进程中所涌现的问题虽然也包括管理技术方面，但涉及原则性与价值冲突的棘手问题却更为显著，这类问题通常在西方主流行政理论的关注之外。中国国家治理体系的现代化不仅要求管理技术实现专业化，也要求公共行政能够在复杂环境中处理棘手问题。由于受西方主流理论中客观主义、管理主义和工具理性的限制，我国公共行政难以发展出适用于复杂环境的理论和实践。
　　我国公共行政研究需要在批判反思西方主流理论局限的前提下开辟出新的发展道路。当代政治社会因发展出精巧且强有力的控制技术，遏制了人类群体向有利于其本性完善的方向自我合理化的进程。主流的公共行政模式作为国家治理结构的组成部分，也参与并强化了遏制的过程。为了阻止行政国家的弊端在中国社会蔓延，我国公共行政学有必要为主流模式寻找替代性方案，以改善公共事务的人类境况。马克思主义、实用主义和后现代理论都是对主流研究进行批判性反思的宝贵资源。这些理论传统汇聚起来，不仅能够推动我国公共行政认识论、基本框架与研究取向的转化，还能通过语言学转向促进该领域建构性思路的变革。在认识论方面，通过引入哈贝马斯认知兴趣的概念以及颇具后现代色彩的建构主义，可以重新对公共行政现象进行概念化解释。这种发展不仅有助于缓解主流理论客观主义“所予神话”对研究者与实践者主观能动性方面所施禁锢的途径，还有助于实践者创造富于意义的行政现实。在基本框架方面，矛盾、辩证法与想象的概念能够使公共行政还原到政治与经济关系的冲突背景与具体情境之中，以削弱管理主义对既存不平等权力结构的强化。这种变革不仅揭示出公共行政得以运作的真实环境，还为提出改善境况的替代性选择创造了条件。在建构性思路方面，交往合理化原则能够通过话语机制重塑政策过程，语言游戏也能够揭示并改善公共利益商谈中的不平等状态。这种新方案不仅为我国公共行政过程的合理化提供了不同于工具理性的替代方案，还为学界对公共利益问题的研究提供了新思路。
　　一、反思公共行政的客观主义认识论
　　几乎所有学者都希望在吸收西方前沿理论的基础之上，将我国公共行政学建设成符合科学标准的学科。其中大部分人相信这种理想意味着要贯彻科学哲学中的客观主义假设。这个假设包含两方面内容：首先，认知主体必须具有超然的地位，他们可以在科学研究中摈弃所有价值或信念；其次，研究对象“就在那里”，主体能够将其作为自在之物予以认知。客观主义将公共行政研究规定为客观地观察事实的工具或手段〔1 〕77。事实上，客观主义的假设在科学哲学由实证主义向后实证主义的转型中因遭到猛烈的批判而被很多学者所放弃。但遗憾的是，科学哲学领域的新发展还没有引起多数公共行政研究者的重视。这个领域中从事变革研究的一小部分学者在吸收后实证主义的基础上，对客观主义的两个命题在公共行政中的应用展开了批判。他们试图通过阐明人类的认知兴趣和客体建构的行动来推动公共行政向主观主义变革。这项工作不仅有助于我国公共行政研究突破认识论的障碍，还为公务人员创造富于意义的行政现实提供了理论基础。
　　（一）破除主流公共行政研究价值中立的神话
　　无论是在中国还是在西方学界，人们都期待公共行政领域的研究者将科研工作与个人的价值和偏好分离，以确保研究本身能夠符合科学研究的严格方法。这种方法要求合理地确定过去或现在的事实，以及存在于它们之间的因果关系或其他关系，而绝不能从伦理、文化或者其他观点对它们作出价值判断〔2 〕10。与行政学研究对各种信念的排斥相应，价值中立的原则也要求公共行政置身于政治所专有的范围之外，将自身建构为一种事务性的领域〔3 〕。尽管价值中立的原则赋予了公共行政合法性与科学的权威性，但这个原则本身却不过只是未经证实的假设。
　　我们必须认识到，公共行政的研究行为绝不能被视为一种价值无涉的客观过程。后实证主义已经揭示出，不受人类经验和价值影响并具有超然地位的认知主体不过只是理论理性的虚构。正如普费弗所言，研究者不可避免地将源自生活背景、专业训练、同行影响以及研究机构的目标和结构的信念和价值带入研究过程。正是这些信念和价值导向限制并建构研究的规范性认知，并催生了公共行政学中具有普遍性和支配性的知识形成方法〔4 〕153。例如公共行政的研究者对信息的搜集看上去是价值无涉的科学活动，但是他们首先需要对信息的选择与搜集的目的进行有意识的选择，这种选择可能服务于主流的意识形态或精英集团的目标。
　　后实证主义对价值中立神话的破除，有助于我国学界严肃地对待价值选择，以将公共行政还原到国家治理结构的政治背景中。这场 “祛魅”行动反映出公共行政领域知识与权力之间的循环关系：当具有支配地位的精英集团对知识予以肯定评价，这类知识就会成为真理，并通过其广泛传播而巩固这些团体的利益和价值〔5 〕170。因此，我国公共行政的研究者不仅应关注管理效率的提升，还应当在搜集材料、议程设计等各个环节审查这些工作的受益者是谁，并与个人良心展开严肃的对话。此外，我国学界需要从这类研究的批判工作中看到，公共行政的价值中立与技术专家的统治根植于极右的意识形态〔6 〕60。如果这种意识形态继续蔓延，将会掏空公共行政追逐公共利益的重要选择与国家建构的政治功能。

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