地方政府征地政策的执行策略分析
时间：2021-06-08 16:01:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
前言：运用“模糊-冲突”模型分析中央政府征地政策的模糊性和冲突性，以及地方政府采取的执行策略。中央政府制定的征地政策产权主体、处置权和收益权是模糊的，而且相关的各个主体地方政府、村委会和农民之间存在利益冲突。因此，地方政府象征性的执行征地政策，具体表现为一方面通过各种途径规避中央政府的政策限制或法律限制，扩大土地租金空间；另一方面挤压农民利益，以压低或挪用或拖欠征地补偿的方式攫取租金。
90年代以来，由于城镇化的进程不断推进，大量农村土地转为城市用地，征地引发了一系列问题，其中最受关注的是失地农民的征地补偿问题。按照中华人民共和国《土地管理法》规定，各级政府应从征地补偿、就业安置和社会保障等方面为失地农民提供系统的保障覆盖。但是地方政府为了维护自身利益，在执行征地政策的过程中偏差、走样，侵蚀了农民的合法权益。地方政府的种种策略行为的发生是由于中央政府制定的征地政策内含的模糊性和冲突性导致的。
一、政策执行的冲突与模糊
理查.E.马特兰德（Richard E.Matland）对“自上而下”和“自下而上”的政策执行研究以及尝试对两者综合的研究进行了评论。他从模糊性和冲突性影响政策执行的角度建构了“模糊-冲突模型”，提供了一种新的概念框架。
冲突通常是由于政策参与者的价值不相容，而且不可能通过提供资源或其他的附加报酬来调节各方利益。政策冲突的程度会影响政策过程的顺畅程度，也会造成冲突解决机制的变化。当政策执行失败时，模糊性常常受到指责，这一主张没有考虑到模糊性的积极影响。冲突和模糊是政策内含的东西，而不是明智的政策制定者要努力消除的现象。马特兰德使用两分法，区分了冲突和模糊程度不同的四种政策执行类型。（见图1）图1中的每个单元格中列出了政策执行的类型、决定这一类型政策执行结果的主要原理以及相应的政策案例。
资料来源：理查德.J.斯蒂尔曼二世.公共行政学：概念与案例[M].北京：中国人民大学出版社，2004：621.
行政执行的政策模糊性和冲突性较低，政策执行的结果主要由资源决定，产生的问题主要是技术性的，“问题发生的原因在于在运用正确技术方面的错误的理解、较差的协调、不够充分的资源和不充分的时间，或者缺乏有效的监督策略来控制和制裁异常的行为。”①政治执行具有较低的政策模糊性和较高的政策冲突性，政策参与者具有明确的目标，但这些目标之间互不相容进而引发冲突，当然政策手段的模糊性也会引发冲突。中央的政策制定者运用权力对政策执行过程施加影响力，具有高度的政治性因素。试验性执行的政策表现出较高的模糊性和较低的冲突性，政策执行的结果取决于地方微观执行环境中的资源与参与者。象征性执行的政策高度模糊又非常有争议，地方层面的联盟力量决定了结果。政策的模糊性使中央很难监督地方执行者的行为，但是中央可以通过提供资源和激励对地方执行者的行为产生影响。
马特兰德的研究启发人们用不同的思维方法来分析不同的政策。那么如何通过理论模型的建构，考察政策的模糊性和冲突性对地方政府政策执行策略的影响？中央政府又会如何通过制度安排来控制地方政府的策略行为？本文运用“模糊-冲突模型”以征地补偿政策的执行为例，对中央政府与地方政府的政策执行机制与行动逻辑进行分析。
二、中央征地政策的模糊与冲突
1.征地政策的模糊性
（1）产权主体模糊
根据国家土地管理法规，农村和城郊的土地属于农民集体所有，农民个体享有对农地的家庭承包经营权，没有最终产权。也就是说，农村的土地所有制是一种集体公有产权，周其仁指出，集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体承受其控制结果的一种产权制度安排。农民集体所有权在某种程度上是虚拟的。②正是集体所有的虚拟产权性质，在一定程度上导致产权分配过程中的利益模糊。而且，法律没有对“集体”概念进行明确规定，结果在征地过程中国家、基层干部、农民集体和农民个体都能根据土地分配后果的预期和利益情势的判断，参与规则的选择过程，这些主体的利益诉求的差异导致征地补偿过程中的矛盾和冲突。
（2）处置权模糊
依据《宪法》和《土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，这意味着集体所有权中的处置权是不能越过国家权力行使的。而且，法律规定农村集体组织无权买卖、抵押、馈赠土地，无权改变土地的用途。但是，国家却可以根据经济发展和公共利益的需求运用国家权力改变土地的所有权性质。什么是“公共利益”？法规中并没有明确的界定，这为国家机关和地方政府制造了弹性化的自由裁量空间。许多地方借着“公共利益”的名义盲目圈地，“少而多征”、“征而少用”、“征而不用”等征地权滥用现象非常严重。
（3）收益权模糊
土地的收益权是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。我国土地产权主体的多元化导致了国家、集体和农民都有合法的土地剩余索取权，而法律没有明确规定这种索取权如何分配。因此，在征地过程中，这种索取权的分配往往是不确定的，土地收益分配是弹性化的。地方政府凭借行政权力主导分配过程，建立在市场化基础上多方参与的分配成为行政主导的非市场化分配，而农民在分配标准的制定过程中却没有任何话语权。在这样的情况下，地方官员土地收益分配中的“寻租”行为必然发生，农民的利益得不到保障，而且在被不断的边缘化。
2.征地政策的冲突性
（1）地方政府与农民的冲突
土地出让金当前已经是地方政府财政收入中非常重要的组成部分。除了土地出让金，地方政府还可以获得其他非直接收入，如与土地直接有关的税收、与土地征用以及房地产业有关的税费、部门收费项目等。因此，对于地方政府来说，借用土地流转的名义进行土地开发具有极大的吸引力。在地方政府利益的驱动下，农民在征地过程中的自主意愿很难得到有效保障。大量被政府征收的土地用作开发房地产项目、工业用途或是充作土地储备，这些土地由农地流转后政府获得了巨额收益，而农民仅仅获得了按照农产品产值计算的补偿收益，而且还丧失了土地未来的增值收益。研究表明，近年爆发的群体性事件，一半左右集中于征地拆迁 ，③如果失地农民的合法利益不能得到保障，地方政府与农民的矛盾将会以更大规模、更猛烈的程度爆发，这将引发乡村社会的失序和治理危机。
