论我国考核法制实施中的公务员权利的救济
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[摘要]我国法律对行政机关公务员在考核过程中的权利进行了明确的规制，然而在法制实施过程中，公务员的相关权利并未得到保障，导致公务员考核制度流于形式，无法起到激励公务员依法行政、勤勉履职的作用。其原因在于我国理论界受德国“特别权力关系”理论影响，将公务员与国家关系定性为“内部关系”。我国应当完善公务员与国家关系理论，重构权利救济机关以保障公务员权利，从而实现“依法治吏”的目的。
[关 键 词]公务员 考核 权利救济 法制实施
[作者简介]秦涛，华东理工大学法学院讲师，法学博士。
[中图分类号]D922.11 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2015）01-0069-09
司马光曾经说过：“为政之要，莫若得人，百官称职，则万务咸治”。公务员是代表行政机关行使公权力的自然人，行政机关对其所属公务员考核法制的有效实施有利于公务员合法、高效地履职，从而使行政机关能够依法、高效地完成其法定任务。①对于公务员考核这个命题，我国学者多从管理学、行政学角度探讨其考核标准、考核组织、考核程序等问题的科学化、规范化。②从分析方法上看，目前尚未有学者从公务员考核法制实施状态下的权利及其救济角度，对考核法制的完善进行讨论。从我国公务员考核行为的法律渊源角度看，公务员考核制度依据《公务员法》、《行政监察法》、《公务员考核办法（试行）》、《公务员申诉规定（试行）》、《行政机关公务员处分条例》等法律、规范性文件实施，因此，各级国家机关对其所属公务员的考核是法律实施活动。因此，我们有必要从公务员权利救济角度研究公务员考核法制，从法律实施角度重新认识公务员考核法制。
一、 我国公务员考核法制实施中的公务员权利救济现状
（一） 我国考核法制确立的公务员的权利
1993年，我国颁行了《国家公务员暂行条例》，2006年《公务员法》开始实施，我国公务员制度进入了法制化阶段。我国《公务员法》第13条以列举形式规定了公务员享有的权利。从《公务员法》列举的公务员权利范围看，公务员考核并不涉及调整上述权利。尽管如此，从我国《公务员法》的规定看，公务员考核结果直接对公务员奖惩产生影响，涉及多项公务员权利的调整。我国《公务员法》第三十七条规定：“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”《公务员考核办法（试行）》对其进行了细化（见表1）。
除了上述实体权利外，公务员在考核中还拥有程序性权利，如根据《公务员法》、《行政监察法》等法律、规范性文件的规定，公务员有参加考核的权利，无法定事由不得禁止公务员参加考核，公务员如认为考核不公正，有提起申诉、控告的权利。
（二） 考核法制实施中公务员权利救济困境
我国尚处于社会主义初级阶段，在考核法制实施过程中，暴露出我国公务员考核法制不健全，公务员法律意识淡薄等问题，具体表现为：
第一，考核法制实施流于形式，救济制度被虚置。根据相关报道，与学者的实地考察，可以得出我国普遍存在考核法制实施流于形式的结论。如笔者曾于2014年4-8月份，相继访谈了就职于上海、苏州、南京、武汉等地行政机关的15名非领导职务公务员，全部访谈对象认为：其所在机关的公务员考核流于形式，本单位没有人考核不合格，不能起到激励员工的作用。武汉地税局的A（33岁）表示：“我们单位的考核都是走过场，每个人都知道自己一定会合格，我参加工作近十年，没见过一个被打不合格的。”上海工商局的B（30岁）表示：“我们单位的考核就是走个程序，如果不在意是否得到优秀，交上去就结束了。”除此之外，许多学者也根据实地调研获得的资料指出我国公务员考核流于形式。①甚至有些国家机关随意决定是否进行考核。②
考核法制实施流于形式，必然导致与考核相关的公务员权利难以获得有效保障，公务员权利的救济机制理当发挥作用，起到保障公务员考核权利，监督公务员考核法制实施的作用。然而事实并非如此，1993年我国公务员制度实施以来，我国就建立起与之配套的公务员权利救济制度——公务员申诉制度。据报道1993年——2000年，全国各级人事部门手里申诉案件300余件，而这一时期我国公务员总数约500万人。③另据报道④：山东省人力资源和社会保障厅在2012年5月受理了第一起公务员再申诉案件，而该厅成立于2009年，3年时间该省仅有一人向人事主管机关申请再申诉。由此可见，我国公务员运用现有权利救济制度维护自身权利的意识薄弱，公务员权利救济制度处于虚置状态。
第二，考核权利救济机关缺乏中立性。
根据目前我国行政机关的公务员考核的规范，我国公务员考核程序主要是由主管领导写出评语并给出考核等次建议。考核机关可以成立考核委员会，也可以由机关行政首长担任考核官。而从考核权利救济机关看，公务员考核结果的复核机关就是其考核机关，公务员的再申诉管辖机关是本级党委、人民政府或上级主管机关。从上述规定看，公务员考核权利救济管辖机关不是考核机关本身，就是上级人事主管机关。从我国行政公务处理角度看，裁判机关与考核机关在日常的公务处理上建立起极为密切的联系，裁判机关很难保持其中立性。
第二，考核标准模糊，救济机关无据可依。考核制度是公务员管理的运行规范，不仅仅是设定权利义务，需要很强的程序性和可操作性。这就要求考核标准必须要明确。我国《公务员法》中规定的考核标准是“德能勤绩廉”五个标准，《公务员考核规定》中也对应了这五项标准，笔者在这里将这一考核标准以表格的形式表现出来（见表2）。
通过最后一栏的评价标准可以得出结论：我国公务员的考核评价标准存在极大的模糊性，评价“好”、“较好”、“不足”、“差”的依据和标准根本无法确定公务员的工作表现。我国的公务员考核法制注重对德、能、勤、绩、廉的“质”的定性，而轻视考核量化标准，前者质的定性较为模糊，难以操作。
