重构我国地方政府绩效评估体系的障碍性分析
时间：2021-06-08 00:01:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]在我国，公民社会兴起有其内在的必然性，而开展地方政府绩效评估既是国际趋势，也是当前我国政府改革的重要举措，两者具有内在紧密的关联性。而如何使这种“内在关联性”转化为“发展的协同性”，则还需对基于公民社会兴起下重建我国地方政府绩效评估体系的障碍性因素进行全面分析。
[关键词]地方政府；地方政府绩效评估；公民社会；公民社会兴起；障碍分析
[作者简介]申振东，贵州省贵阳市常务副市长，贵州大学教授，博士，硕士生导师；蒋文武，助理经济师，贵州大学经济学院2005级行政管理研究生；乔姗姗，贵州大学经济学院2006级硕士研究生，贵州 贵阳 550025
[中图分类号]D6
[文献标识码]A
[文章编号]1004—4434(2007)12—0059—05
随着我国改革开放的深入开展，特别是市场经济体制的确立与完善，我国原有的经济和政治环境发生了很大变化。我国社会也由传统的政治社会，逐步向公民社会转变，使得1980年代后中国的民间社会开始快速增长，出现了增长高峰。据民政部的最新统计，截止2006年12月底，全国各类民间组织约32万多个，而不少学者估计各类民间组织已多达300万个左右。相对独立的民间组织的大量涌现，使越来越多的人开始承认公民社会存在的事实。特别是近年来，大众新闻媒体作用的凸显，更是向人们展示了公民社会兴起的潜在巨大力量。如。大学生无故被收容致死后被媒体曝光引发的“孙志刚事件”、山西“黑砖窑”事件，都从侧面反映了新时期我国潜在公民社会力量的成长，及对政府权力的约束作用。结合公民社会与政府间良性互动关系理论，很多学者也从公民社会兴起的不同视角，如公民参与、顾客价值导向等，对构建我国地方政府绩效评估体系提出了很多建设性的学术观点。但笔者认为，基于公民社会兴起视角来构建当前我国政府绩效评估体系，至少还存在以下几个方面的障碍。
一、组织障碍分析
当前，我国公民社会里的民间组织虽然具备非政府性、非盈利性、自主性、志愿性等普遍特征，但是，我国公民社会还处于“兴起”状态，而非“成熟”阶段。因为：
第一，公民社会发展的社会经济基础——市场经济在我国还不够完善与成熟。因为市场经济是公民社会的内生主导动力。市场经济的充分发展能培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系、自由独立的个性意识，而这些都是形成公民社会的必要条件。虽然经过几十年改革开放的发展，我国的市场经济运行体制取得令世人震撼的成绩，但与西方相比，由于其发展时间较短，加上受传统计划经济体制影响较深，市场经济体制还存在许多有待进一步改进的地方。
第二，公民社会发展的制度规制基础——法治还不够健全。市场经济是法治经济，这决定了其上层建筑公民社会也必须在法治框架内运行，因为公民的自由、平等等都需要法治来保障。而在我国，长期以来的人治观念非常浓厚，现代法治观念相对淡薄，社会的个体长期处于一种依附性的状态之下，无法真正确立起一个人完全独立的法权状态。
最后，公民社会发展的观念基础——个体或民间组织主体意识不够。这种主体意识又具体表现在理性的批判意识。由于传统人治模式的根深蒂固，社会的“臣民”观念影响仍然比较深，其“顺民=良民”的价值取向导致公民个体或组织仍然缺乏必要的理性批判精神。具体表现在公民对政府参与热情不够，对政府行为的不满往往采取“逆来顺受”的行为模式。
上述原因的存在使得我国的民间组织与西方国家有着明显的差别，较之西方社会，我国的公民社会具有其自身的发展特点，我国地方政府绩效评估的开展也不可能像奠基于成熟公民社会基础的西方国家那样顺利开展。
(一)我国民间组织的“官民双重性”使其在政府与社会的关系过程中处于摇摆状态
虽然我党和政府都力图增大民间组织的自主性，屡屡发布文件，规定党政权力部门现职领导人不得担任各种民间组织和民办非企业单位的领导职务，但是，由于民间组织必须挂靠在某一个党政权力机关作为它的主管部门的规定、绝大多数有重要社会影响的民间组织都是由政府自己创立的现实、几乎所有重要的社团组织的主要领导都由从现职领导退下来或由机构改革后分流出来的原政府党政官员担任的实际、一些重要非政府组织在经济上完全依赖于政府的客观现实，使得政府对重要民间组织的主导成为我国公民社会的显著特点。公民社会的这种官民双重性使得民间组织在处理政府与社会的关系过程中，经常处于摇摆状态。特别是在对政府绩效进行质疑时，不能完全处于一种独立位置，往往会考虑到政府，特别是其政府主管部门的利益，在处理尖锐问题时往往会采取一种回避或避重就轻的方式，这也使得对政府绩效评估的开展不可能从深层面展开进行。
(二)我国民间组织的“不成熟性”使其与政府绩效评估的契合度不高
与西方国家的民间组织相比，公民社会兴起下我国民间组织显得还很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等还不十分明显。绝大多数民间组织都是在1980年代中期以后成长起来的，只有十几年的历史，它们本身还处在变化发展过程之中。无论是其结构还是功能都还没有定型。特别是在与政府打交道方面显得缺乏经验与技术，导致与政府绩效评估的契合度不高。这主要体现在当前民间组织对政府绩效评估的参与度不高、民间组织对政府绩效评估结果被政府认同程度不高、民间组织与政府间的合作程度不深等方面。虽然民间组织的这种过渡性是与当前我国社会仍处于转轨时期这种宏观背景相一致的，但它与政府绩效评估的契合度不高却能直接或间接地影响到我国地方政府绩效评估的顺利开展。因为缺乏与公民社会的良性互动，我国地方政府绩效评估只能是孤芳自赏，并不能从根本上发挥其应有的管理与统治功能。
二、文化障碍分析
(一)传统道儒顺从文化的制约
在我国传统文化中，儒家与道家的思想影响甚深。儒家的宿命论思想教导人们要顺应天命，将生活中的任何苦难都归于上天的安排，在命运面前人们只能忍耐与顺从，除非这种忍耐超越人们的生存底线，否则人们总会倾向于以消极避世的态度来保护自己。“无为”的道家思想则教会了我国人们的麻木不仁、怀疑进步与革新，让人们安于现状、缺乏追求，其活动被限制在满足简单的生活需求上，相应地，对于政府来说，“所有的政治问题都只是饭碗问题”。同时。道家顺应自然的原则又培养了中国人的知足常乐，教导人们在理想与现实发生冲突时要“安时处顺，……，适应或将就环境，而放弃改造现实或发展理想”结果，人们在相同条件下总是会比西方人更容易满足。也正因为如此，人们习惯了以一种自然的心态去对待政府人员的腐败与低效，而非通过主动的行动来改变这种现象。在这种心态背景下，人们自然没有心思或少有积极
