主辅协作：社区治理的基本结构与运作机制
时间：2021-06-07 20:02:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国社区治理实践尚未出现“多元共治”格局，而是存在一个相对稳定的主辅结构。主辅结构是以基层组织为主导性力量、以积极分子等社会力量为辅助性力量的社区治理结构，基层组织在社区治理中发挥主导作用，社会性力量则发挥着信息媒介和应付任务等辅助性作用。主辅结构的形成与群众动员的传统有关，情面关联、社会性报酬和利益回馈等构成了主辅结构的维持与再生产机制。社会分化加剧会弱化主辅协作的运作效果，通过发展灵活简约的居民自组织是构建长效机制的有效途径。强化基层组织建设和壮大辅助性力量并举，是探索建立我国社区治理模式的有益尝试。
关键词：社区治理;多元共治;主辅结构;社区参与
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2019）01-0125-10
一、问题的提出
单位制解体以来，社区已经逐步发展成为我国城市基层治理的基本单元。社区不仅承担着国家公共服务“最后一公里”的职责，而且承担着重要的社会管理责任。不可否认的是，当下的社区治理状况与城市基层治理转型需求相比还有一定差距，其中表现比较突出的问题就是社区治理中的参与性严重不足，社会活力尚未被有效激发出来，社区治理仍然呈现以居委会为核心的基层组织一元主导格局。
学术界解释上述问题的主导范式是“多元共治”。从单位制到社区制被认为是从一元主体到多元主体的线性演进。其中或明或暗地预设着“一元”是落后的，“多元”是先进且现代的价值判断。从具体理论来看，社会学的“市民社会”理论、政治学的“治理”理论、公共行政学的“新公共管理”理论是具有主导性的理论框架，具有诸多共通之处，即都强调国家与社会多元主体的合作关系[1]。比如，“治理”的具体内涵界定虽然尚无共识，但使其区别于“统治”的基本特点被普遍认为是多元主体平等参与到管理过程中，它“表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会”[2]。也就是说，当学者应用“治理”概念进行问题研究的时候，已经接受了“一种新的民主精神”和“对协商和公众参与的好处和合法化的信任”[3]。正是在这样的理论关怀下，社区治理研究呈现出高度趋同的判断，即社区治理正在从传统的“一元治理”向“多元治理”转变，治理方式也从“自上而下”向“双向互动”“多元互动”方式转变[4]。但是，真实的社区治理实践显然并未如学者预想的那样实现多元共治。首先，居民的社区参与长期处于低水平状态，居民对社区事务关注度非常有限，一些貌似有居民参与的社区活动实际上不过是“虚假参与”[5]。其次，社区多元主体发育不足且不均衡。业主维权运动高涨曾被视为“公民社会的先声”[6]，然而另外一些实证研究却发现，业主维权运动内部存在利益纷争和寡头统治[7]，大多数社区中的业主自治组织并没有发挥实质性作用，业主自治陷于瓶颈。另外，社区社会组织的发展也非常不均衡，大多数社区的社会组织发育不足，主要是群众性团体，对社区治理的参与程度有限。因为多元力量发育的非均衡性，导致所谓的多元共治有流于形式之嫌[8]。最后，一些学者开始反思和检讨“多元共治”理论的本土适应性，比如李友梅指出这种理论共识很大程度上是参照西方现代化经验形成的，过多关注了规范性而忽视了实践性[1]。王辉认为中国社区中不存在占据主导地位的中产阶级，因此多元合作治理难以实现[9]。也因此，有学者基于中国社区的实际情况提出“有领导的合作治理”，指出要发挥社区基层组织的主导作用，在此基础上整合社会资源实现社区合作治理[10]。
“多元共治”范式主导的社区治理研究存在的不足有：一是流于对社区多元主体参与形式的考察，缺乏对其内在实质的探究。研究者往往基于对多元主体参与的表面状况便急于下判断，实际上，表面的参与样态并不完全反应社区治理的内在机理。比如笔者调研的南京某社区存在数十个社会组织，它们广泛介入到社区治理当中，表面上似乎形成了多元共治格局，但仔细探究会发现社会组织影响非常有限。二是多元共治存在过强的平等主义预设，强调多元主体的平等合作，不能认识各主体的真实关系，更无法揭示社区治理中各主体的互动机制。尽管有研究注意到基层组织的主导性作用，但缺乏对其主导作用运作机制的考察。三是忽视了对本土社区治理经验的客观分析，往往将社区治理预设为“一元”到“多元”的线性演进，没有看到社区治理实践的路径依赖性，更没有看到本土社区治理经验的独特意义。本文基于笔者近年来在全国若干城市社区的实地调研，提出我国城市社区的治理结构是一种多元共治理论难以解释的“主辅结构”，这种主辅结构是我国独特的社区建设和社会动员模式的结果。在此基础上，本文将讨论主辅结构在社会治理实践中的运作机制，并分析其有效性和有限性。
二、社区多元共治的实践样态
除居委会和基层党组织外，当下各地社区中最活跃的组织化的治理主体是社会组织和业主自治组织（相应的还包括物业服务公司）。社会组织既有内生型的居民自组织，也有外生型的专业社会组织，业主自治组织主要是业主委员会。除此之外，社区居民总体上组织化程度不高，通过组织化方式参与社会治理更是少之又少，其独特的参与形式在现有研究中基本被忽视了，也很难用西方参与理论解释。对此，笔者将在后文详述。这里要重点呈现的是社会组织和业主自治组织在社区治理实践中的参与样态。
（一）社会组织：“有了社会组织，社区还是这么忙”
社会组织在社区治理中被寄予相当高的期待。16个部委联合印发的《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》提出，到2020年，城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织。无论是南京、杭州等经济发达的大城市，还是黄冈这样经济欠发达的中小城市，政府均投入大量资源用于培育和引入社会组织。比如杭州S区现有登记注册的社区社会组织700多家，政府計划3年内投入5000万元予以扶持，并将发展社会组织数量纳入社区考核。黄冈市C街道财力薄弱，社区工作人员工资都不能完全按时足额发放，但仍然每年拿出10余万元引入了2家社会组织进社区提供服务。但是从调研情况来看，社会组织发挥的实际效果与政府预期和支持力度相比是不相称的。
