非传统安全视角下在华境外NGO监督管理研究

时间：2021-05-31 12:02:55　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：改革开放以来，越来越多的境外NGO进入我国开展活动。不少境外NGO在我国扶贫、赈灾、环保、教育等诸多公益领域作出了重要贡献，但不能忽视部分在华境外NGO通过文化渗透、支持民族分裂势力、窃取机密信息等方式，对我国非传统安全造成严重危害。目前，对在华境外NGO的相关法律不完善及监管不力，不能抑制其对我国非传统安全的威胁，为此我国政府与本土NGO应多举措并举共同应对这一威胁。
　　关键词：在华境外NGO；非传统安全；监督管理
　　中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）02-0057-06
　　在华境外NGO是指在中国大陆地区开展各种非营利性社会公益类活动，而资金、人员和组织主要来自中国大陆以外的国家或地区，具有跨国特征或国际特征的NGO或非营利性组织[1]。境外NGO进入我国后，为扶贫、赈灾、环保、卫生、教育等诸多公益领域提供资金和技术支持，对我国社会发展作出了贡献。但部分在华境外NGO进行非法活动，对我国的非传统安全造成严重威胁。当前，如何充分发挥在华境外NGO对我国政治、经济和社会发展的积极作用，同时加强对其监管与规范，防范其对我国非传统安全造成的威胁，这是我国在面临新安全形势下的一项紧迫任务。
　　一、在华境外NGO发展及监管现状
　　（一）在华境外NGO发展现状
　　近年来，越来越多的境外NGO来华开展活动，但目前官方未正式统计其具体数目与活动情况。中国发展简报（China Development Brief，一家专门分析报道中国公民社会和非政府组织的动态和发展的NGO），在其官方网站上收录了329个在华境外NGO的名称、宗旨、进入中国的时间、联络人士、来源国别以及在中国的年度预算经费等。正如澳大利亚国际志愿者机构国家项目经理拉斯勒特（Glenda Lasslett）所说：“只有从中国发展简报及其所出版的相关材料中，才能了解中国非政府组织的发展情况。”结合该组织出版的《200家国际NGO在中国》《国际NGO在中国》等报告以及收集到的其他资料，我们可一窥在华境外NGO发展现状。
　　1. 在华开展活动的方式灵活多样。根据我国现行的关于境外NGO的法律法规，大多数在华境外NGO都无法登记注册，取得法律上的合法身份并在华开展活动。但实际上，有众多境外NGO在华开展活动，这是因为其进入中国的方式灵活多样。一是部分境外NGO并不注册正式身份，而是通过自身寻找到的合适合作者签署项目协议，以投入资金与支持项目的方式支持合作者开展活动。二是通过在香港、澳门等地建立总部或分部，由此指导在大陆的项目运作。三是根据《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》的规定，在工商管理部门以外资企业的形式注册，在华开展活动。四是在华实施项目的过程中，通过设立专门的项目办公室指导项目，办公室因项目而设，项目完成即撤销。五是通过与中国政府或其授权机构合作开展项目，在中国设立办事处。六是按照中国现行的NGO登记管理制度，通过业务主管部门向民政部门登记注册，在华设立办事处，开展活动[2]。
　　2. 合作对象的广泛性。一般来说，NGO开展活动，通过自身建立基层组织，发展会员，募集资金，这样的方式最为便利。然而我国现行的关于境外NGO的法律法规，规定其不能在大陆设立分支机构并吸收会员。因此，境外NGO大多会与我国国内的相关组织合作开展活动。它们在实践中寻找到的合作对象涵盖各类型组织，从中国共产党的各机构到政府各部门，从人大、政协等国家机构到工、青、妇等各人民团体，从高校、社科院等国家事业单位到民办科研教育等非企业单位，从政府部门主办的社会团体到来自民间的“草根组织”等等[3]。
　　3. 在华活动的地域分布。境外NGO在华活动的地域呈现出以下特征：一是境外NGO在华的活动轨迹遍布全国各地。从北京、上海等大城市到西部边远贫困山区都可发现其活动的身影。二是西部少数民族地区一直是在华境外NGO活动的主要地区。三是在华境外NGO办事处和项目办公室等机构一般会设在直辖市或省会城市。因为直辖市和省会城市具有天然的便利性，在此开展活动，有利于及时获悉中国政府的政策变化并及时与相关部门取得联系，因而它们倾向于把主要负责机构设于此。
　　4. 活动领域广泛，对我国社会的发展有着积极作用。随着进入我国的境外NGO不断增多，其活动领域也越来越广泛，由原来主要集中在教育、卫生、环保等少数公益性领域逐渐扩展到儿童福利、灾难预防和救助、教育、环境、少数民族、NGO发展与能力建设、生育卫生、社会政策和经济改革、残障人士照顾与培训以及志愿者服务等多个领域。
　　境外NGO因顺应了改革开放以来我国社会发展的需要，才得以进入我国并开展活动。一方面，境外NGO为我国社会发展带来了急需的资金、专业知识、技术、经验。另一方面，境外NGO积极参与我国的扶贫开发与公共危机治理、生态环境保护与建设、妇女儿童等弱势群体的权益保护。此外，其自身的发展模式、管理方式等成功经验对中国本土NGO的发展起到了典型示范作用，引导中国NGO发展步入正轨。
　　（二）我国政府对在华境外NGO监管现状及存在问题
　　境外NGO能够在改革开放后进入中国，因我国正进行经济建设，为实现经济发展，必须要有资金与技术作基础，而境外NGO进入中国带来了先进技术与资金，并致力于解决中国在发展过程中面临的各类社会问题。中国政府一直以来欢迎并支持境外NGO来华开展活动，但并未为其在华活动提供较完善的制度性保障。我国现已构建起以《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记暂行办法》与《取缔非法民间组织暂行办法》为主体的非政府组织管理制度，这也确立了我国政府管理NGO的模式即“归口登记、分级管理、双重负责”[4]。目前，我国仅有《外国商会管理暂行规定》《基金会管理条例》两部涉及外国商会和外国基金会的法规，而这两类NGO数量占整体比例小，大量其他类型的在华境外NGO管理法规尚属空白。这使得我国在管理在华境外NGO时，只能沿用管理国内NGO的模式，但这一模式存在着不少问题。首先，在登记注册方面，设定了在华境外NGO必须挂靠在业务主管单位才可登记注册等高门槛，致使多数在华境外NGO没有依法登记，或者到工商部门进行变通登记。这都使其无法获得法律上的合法身份，既妨碍其活动的开展，也不利于我国政府将其纳入到法律的有效监管之内。其次，监管机制不健全。在华境外NGO的监管涉及到多个政府职能部门与党的相关机构，管理部门碎片化，管理分散，各部门间职责分工不明确，存在着监管职责交叉和模糊地带等情况，还存在着机构间的协调合作等问题。再次，日常监管虚化。目前的管理模式是重入口、轻监管，将工作重心放在入口管理，而对其日常活动缺乏监管。最后，处罚机制缺失。现行的法律中，针对违法的在华境外NGO没有相应具体的处罚办法与处罚权的明确规定。公安部门虽有权对违法的在华境外NGO进行处罚，但当其以外事活动的形式开展活动时，往往让公安机关束手无策。

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