从管理到共治：航道法的理念跃升与制度完善

时间：2021-05-31 04:00:31　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：《航道法》的颁行成为航道事业发展的制度支撑，为航道法治迈出了坚实的一步，回应了我国原有航道管理与现代航道事业不适应的问题。为建构航道事业中的共治体系以及与国家治理能力的现代化相匹配，航道立法的理念由原有的管理到共治的跃升，在相关制度的设计上也围绕理念的改变而逐步从横向航道治理权的优化、航道治理权配置的建构、航道治理权的多元性三方面逐步进行完善。
　　关键词：航道法；共治；航道治理权
　　中图分类号：D922.296； DF416
　　文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.01.016
　　2014年12月28日，国家主席习近平28日签署了第十七号主席令：《中华人民共和国航道法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2014年12月28日通过，现予公布，自2015年3月1日起施行。《航道法》的颁行，既是对航道管理现实需求的一种回应，也是航道立法成果的一种集成，是我国航道法治建设中的一个里程碑，为航道法规体系建设提供了基础性依据。建立全面规范、科学合理的航道治理制度不仅是航道事业快速发展的重要手段，更是从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度出发，通过治理理念的跃升、引导政府在航道事业中摆正方向，逐步走向航道法治的道路上。为了更好地实施《航道法》，本文对《航道法》的得与失进行了分析，以期对我国《航道法》的进一步完善有所助益。
　　一、理念跃升的现实背景：问题与回应
　　（一）“问题”：管理模式与现代航道事业的不适配性
　　《航道法》颁行之前，航道管理依据的是1987年国务院制定的《航道管理条例》。《航道管理条例》建立的基本制度，如航道实行分级管理、国家推行航道规划、加强航道养护和保护等，对航道事业的发展发挥了重要的促进作用。但《航道管理条例》是近30年前制定的。颁行于计划经济向市场经济转轨的过程中，不可避免地呈现出比较鲜明的“管理法”色彩。当时航道管理条例主要作为航道行政管理的指南而出现，而之后的这近30年是我国经济社会各项事业发展最快的时期，法治政府建设和行政体制改革不断推进，水运事业和水资源开发管理体制发生了重大变化，水运事业特别是航道事业面临的社会经济形势、体制基础以及发展中面临的突出矛盾都有所不同，航道管理的理念也在不断地变化和提升。《航道管理条例》许多规定已不适应新形势的要求，不能满足航道发展的需要，且层次偏低，无法规范当今现实中出现的一些新情况、新问题，一些急需的重要制度如通航条件影响评价、通航建筑物“五同时”、航道保护范围制度航道规划、航道保护、资金制度、行政许可、行政处罚、行政强制措施等都没有或无法作出规定，使航道发展的法律保护依据不足，导致航道建设、管理困难重重，呈现出与现代航道事业发展的不适配性。
　　第二次全国内河航道普查资料显示，全国航道上共建有桥梁40 972座，其中不满足通航标准的桥梁有28 598座，占70%；全国航道上共建有水利水电枢纽4 134座，其中建有船闸、升船机等过船设施的仅有860座（其中能正常使用的570座），造成航道中断4万余公里[1]。然而，由于管理和调控导向作用暴露出很多弊端，而且这些弊端严重制约了所在地区的经济发展，这已经触及了社会生活乃至政治格局，若问题得不到解决甚至可能引发系统性危机和合法性危机。比如上世纪60年代建造的南京长江大桥，受当时人们的认识和经济发展条件所限，其净空高度仅为24米，阻碍了万吨级船舶驶入南京大桥上游航段航行。后来建设的芜湖、铜陵、安庆长江大桥都比照南京长江大桥24米净空高度建设，这更增加了大型船舶进入长江中上游的困难，使长江深水航道上延的可能性更加困难，但要改造，却又成本高昂。另外，黄石长江大桥选址在航道转弯处，不当的选址严重影响了航行安全，仅在施工期就发生了20多起船舶碰撞桥墩事故；荆州长江大桥建设由于未考虑航道水流变化，导致主通航桥孔泥沙淤积，只能不断投入巨资进行疏浚，以维持通航。澧水石龟山大桥和沅水桃源大桥由于桥梁都建在急弯河段，已经发生了多起船舶撞击桥梁并造成船毁人亡的安全事故。
　　这些问题的产生即便不具备公共选择学派所谓“经济人”属性，而是确实以公共利益为逻辑起点和价值依归进行航道行政行为与管理，由于信息上的不对称、决策成本、决策者智慧和决策者利益约束等方面因素的制约，其目的仍难以有效达成。所以，我们有必要去从深层次反思原有航道法管理定位的不合理，进而去追求新的、治理模式理想的航道法样态。
　　（二）“回应”：共治体系的建构和治理能力的现代化
　　十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这里说的国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套緊密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力[2]。
　　治理体系和治理能力现代化能够指引当前不同领域的经济、社会发展，但要切实解决“问题”，还需要有针对性地“回应”现实的需要，在中间搭建起沟通的桥梁。在“法治是治国理政的基本方式”的当下，从系统论的视角去理解社会关系，法律无疑是治理体系中一个至关重要的内容。要准确把握“治理体系和治理能力现代化”，关键在于对“治理”和“现代”两要素的清晰认识。“现代性作为现代社会发展过程的基本特征与表现，体现在社会生活的方方面面，因而是一个涉及经济、政治、文化等多方面的总体性概念。” [3]也就是说，其本身就覆盖从生产、生活，到政治、经济、文化的各个面向，只有和这些“前缀”结合起来，才具有具体明确的意义。
　　管理与治理虽非截然对立，但至少有如下显著区别：一是主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已经体现了多元共治的理念。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加[2]。

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