情报反恐:政府信息管理的再思考
时间：2021-05-28 20:04:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
挪威恐怖袭击、伦敦骚乱等严重暴力恐怖事件，让我们进一步认识到恐怖主义已成为国家安全的主要威胁。“9·11”事件后，美国政府推出了一系列反恐信息管理改革，成效显著。目前，我国正在推进政府信息化建设，其间我们也会遇到与美国类似的“公众知情权”等问题。情报反恐，给我国政府信息管理提供了新思路。
21世纪，恐怖主义已成为国家安全的主要威胁。2011年，挪威恐怖袭击、伦敦骚乱严重暴力恐怖事件等，让我们感到恐怖主义袭击的脚步越来越急、越来越近。以“9·11”事件为分水岭，2001年后10年与2001年前10年相比，全世界范围内的恐怖袭击明显增加，且袭击成功率很高。针对美国的恐怖袭击也明显增加，但都被成功挫败。
美国政府的反恐信息管理改革
“情报比导弹更重要”，这是美国“9·11”事件后深刻而沉痛的反思。“9·11”事件后，美国政府推出了一系列针对反恐信息管理的改革，并依靠其强大的技术与实践支持，走在了世界情报反恐的前列。美国政府的反恐信息管理改革主要包括以下几个方面：
针对反恐信息管理的法规。美国《爱国者法案》（2001）的最大特征是不惜牺牲国内民主，扩大反恐工作权力，实现情报部门与执法部门反恐信息共享。《加强边境安全和签证入境改革法》（2002）内容广泛，包括：情报部门、移民局和国防部分享信息；国务院与移民局以电子信息方式共享对外国人签证的文件，以保证该文件可以由美国边境移民检察员使用；移民局的数据库和数据系统建立完整的“内部数据共享系统”，并成立检察团监督该系统；建立完整的出入境数据系统，允许移民局使用生物身份认证工具，要求护照和签证必须附加更多的高新技术，以增强其防伪功能。此外，美国还利用移民优惠政策获取恐怖分子信息。
针对反恐信息管理的机构。美国针对反恐信息管理的机构改革是建立了情报反恐架构，这是美国情报体系建立以来幅度最大的改革。在这个架构中，奥巴马总统是统帅，国家情报主任布莱尔直接对奥巴马负责。布莱尔的智囊支持主要来自三个方面：首席信息官、信息共享委员、国家反恐中心。国家反恐中心的16个情报机构分别是：国家安全局、国家侦察办公室、国家地理空间情报局、国防情报局、陆军、空军、海岸警卫队、国土安全部、联邦调查局、中央情报局、司法部缉毒局、能源部、国务院、财政部、海军陆战队、海军。国家反恐中心主要承担的主要任务包括加工、分析、合成美情报界掌握的所有关于恐怖主义及反恐方面的信息，储存关于恐怖分子和集团的信息等。
针对反恐信息管理的合作。这个合作是政府与政府外部其他组织合作。首先是加强与民间组织的反恐信息合作力度。在商用卫星精度大大提高，民用情报搜集与分析技术有了突飞猛进的发展之后，民间组织的情报搜集与分析能力与政府机构的相比具有相当大的优势。此外，美国还在区域与功能性组织中进行反恐信息合作。其次是促进双边、多边国际反恐信息合作。2002年的《八国峰会反恐建议》的第八部分中承诺并推荐了六项国际反恐合作办法，并在第四项中强调了反恐信息共享。2010年的《华盛顿核安全峰会工作计划》中多次提到加强反恐信息的多边合作，获得了包括中国在内的47个国家的领导人或代表的认可。
政府反恐信息管理面临的问题
目前，我国正在推进政府信息化建设。在政府机构的内部管理上，我们也会遇到与美国类似的问题。例如，我们会遇到与美国政府同样的“公众知情权”问题。在“公众知情权”方面，美国不仅起步比较早，而且法律规定比较完备，最引人注目的《信息自由法》。1996年9月17日，美国众议院通过了关于修改信息自由法的第3802号法案。这一修正案之所以提出，主要是为解决随着政府记录电子化而来的电子情报公开问题及对公众关于政府信息公开的申请答复迟缓的问题。这些与“公众知情权”有关的法案留下了一个隐患——恐怖分子也可以由此获取美国政府信息，并以此为基础逃避侦查。
反恐信息管理效率与预期有很大差异。情报本来就是敏感产品，现在出于反恐的目的，大家要联合起来共享，这无论在传递介质上还是传递程序上，都会打破原有的规律。同时，各个情报部门原本权力都非常大，现在即使建立了协调机构（如国家反恐中心、国家情报总监办公室等），也很难起到协调作用。同时，信息共享技术也限制了反恐效率的提高。各个部门以前采用的技术标准不同，采用的恐怖分子的信息（比如姓名拼写）输入格式不同，这些都为及时准确地输入与调取恐怖分子的信息带来了障碍。
传统情报工作的流弊制约着反恐信息管理。美国搜集的情报很多作为现行或将要实行的政策的依据，而非制定政策的依据。无论情报机构表现得多么好，政治家们还是会给情报机构施压，以图得到他们想要的答案。2010年8月31日奥巴马宣布在伊拉克的战斗任务结束，进一步证明了“伊拉克拥有大规模杀伤性武器”的论断是建立在白宫主观猜测基础，而不是直接情报证据基础之上的，情报在这里的作用更多的是证明这个猜测的正确。通过“量身定做”的情报，实现了白宫出兵伊拉克的政治目的。
反恐信息管理中人力情报不足。采用先进的反恐技术是美国反恐情报工作改革的重头戏，但技术永远取代不了人。例如机场安检，比技术检查更需要的是安检员对旅客察言观色，发现疑点。比如那种最后一分钟才来买票、买的是单程票、用现金支付等都是不正常的表现。过分依赖技术也反映在忽视间谍的作用上。美国中央情报局、联邦调查局、国防部和司法部缉毒局的6位前任领导2003年7月10日联名在英国《经济学家》发表题为“美国需要更多的间谍”的文章强调，要获得可靠情报，根据历史经验，必须派遣间谍，最好是打进恐怖组织的核心机构。
政府反恐信息管理的对策
当前，我国国家安全工作面临着前所未有的压力和挑战。一方面，我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期，各种矛盾和问题在客观上滋生了恐怖主义；另一方面，境内外敌对势力、敌对分子的捣乱破坏活动直接威胁国家安全和社会稳定，促使恐怖主义问题进一步突显。我国的情报反恐在北京奥运会、上海世博会前后受到了空前重视，并且与美国、国际刑警组织、以色列等情报反恐做得比较好的国家和组织进行了亲密合作，这在客观上促进了我国情报反恐的发展。借鉴美国经验，结合我国实际，对我国政府反恐信息管理提出如下对策：
建立全民反恐信息共享环境。恐怖主义不怕我们的现代化，怕的是全民皆兵。我们走这样一条路，和恐怖主义打全民战争，这是中国反恐最有效的武器之一。信息化的今天，这种反恐全民战争靠的是全民反恐信息共享环境。一条及时而准确的反恐信息，就有可能阻止一场灾难性的恐怖活动。这些反恐信息的傳递途径与共享方式，构成了我们的全民反恐信息共享环境。我们要借鉴美国情报主导反恐中的信息共享环境的构建经验，以及反恐立法方面的经验，为构建与完善中国特色的“全民反恐信息共享环境”提供理论指导与经验支持。
守住反恐信息共享环境的背后。我们知道恐怖分子会从哪里来，他们肯定会从我们背后来，可是我们永远都有背后。这里的背后，就是指反恐信息共享环境的背后。我们能否守住背后，就看情报工作是否成功了。恐怖分子根本无法和国家对抗，只要明确知道他们的行踪，精锐的特种部队全歼恐怖分子根本没有任何难度。但难度就在于我们无法获取恐怖分子的确切情报，我们的反恐信息共享环境永远都有背后。我们所要做的，就是守住反恐信息共享环境的背后。借鉴美国情报主导反恐的经验和北京奥运会与上海世博会情报反恐的经验，我们可以构建局部的反恐信息共享环境与广义的反恐信息共享环境，通过国际刑警组织特别信息共享环境、面部信息共享环境、气象信息共享环境、“七网”方案，以及与FBI等的国际反恐合作等等，采取多层防御策略，尽可能消除“盲点”，守住反恐信息共享环境的背后。当然，反恐信息共享环境的背后的出现，意味着我们需要进一步完善已经存在的局部的与广义的反恐信息共享环境。
增强情报反恐软实力。反恐不是一个城市和一个国家的事，它需要来自各个城市与各个国家的反恐情报合作。因此，增强情报反恐软实力显得尤为重要。软实力是20世纪90年代初由哈佛大学约瑟夫·奈教授提出来的。软实力是一种能力，它能通过吸引力而非威逼或利诱达到目的，是一国综合实力中除传统的、基于军事和经济实力的硬实力之外的另一组成部分。这一概念明确了软实力的重要价值，将它提高到了与传统的“硬实力”同等甚至比其更为重要的位置。硬实力和软实力同样重要，但是在信息时代，软实力正变得比以往更为突出。情报反恐软实力越高，主动或被动和我们进行反恐情报合作的国家或组织就会越多，这就意味着我们能共享更多更有价值的反恐情报。北京奥运与上海世博会的反恐国际合作的效果表明，我国具有较高的情报反恐软实力。但由于国际政治与经济环境的复杂性，我们不能满足于现状，需要进一步增强我们的情报反恐软实力。（作者分别为北京大学信息管理系教授、博导、解放军总装备部正军职研究员，中央财经大学国防经济与管理研究院副教授；本文受国家社科基金项目“我国面临的恐怖主义及情报反恐研究”资助，项目编号：10CGJ003）
