浅析如何正确行使消防行政处罚自由裁量权
时间：2021-05-15 04:00:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:消防行政处罚自由裁量是当今社会消防执法工作的一个核心问题,它就像一把“双刃剑”,用得好,能够实现个案正义;用得不好,会极大地侵害相对人的合法权益。无论何种制度的建立,都不应当扼杀消防行政裁量权,而应当以肯定消防行政裁量权并促进社会发展的积极作用为前提,加强消防行政处罚自由裁量权的控制,保证消防行政处罚裁量权在法治原则之下正常运作。
关键词:消防 自由裁量权 控制 裁量基准
消防行政处罚自由裁量是当今社会消防执法工作的一个核心问题,它就像一把“双刃剑”,用得好,能够实现个案正义;用得不好,会极大地侵害相对人的合法权益[1]。为了防止公安机关消防机构滥用行政裁量权,充分发挥消防行政处罚自由裁量的积极作用,要从事前、事中、事后的角度采取措施,加以控制和调整。
一、消防行政处罚自由裁量权的概念
(一)消防行政处罚自由裁量权的含义
行政自由裁量权是现代行政法的一个基本概念。世界上不少国家对行政自由裁量权并无确切的界定,它们通常采取极广泛的定义。现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政主体依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力,是行政主体的一种自行决定权,即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。而消防行政处罚自由裁量权笔者认为可以概括为:公安消防机构在法律、法规、规章规定的原则和范围内,对做出的行政处罚有选择种类和幅度的权力。各级公安消防机构实施行政处罚时,应当遵循公平公正、过罚相当、处罚与教育相结合、程序正当、综合裁量的工作原则,以事实为根据,结合违法行为的性质、情节以及社会危害程度,正确行使行政处罚的自由裁量权。
(二)消防行政处罚自由裁量权的外延
随着我国市场经济的发展与民主法治的健全,消防行政处罚自由裁量权作为公安消防机构的一种合理权力,有其存在的空间。在我国现行消防法律制度中,消防行政处罚自由裁量权主要体现在以下五个方面:
1.处罚种类的自由裁量。
对同种消防违法行为,消防法律、法规、规章在同一罚则中规定了公安消防机构执法人员可供选择的多种处罚种类。如,依据《中华人民共和国消防法》第六十三条的规定,有“警告、罚款、拘留”3种处罚种类可供选择。
2.法定幅度内的自由裁量。
即公安消防机构对行政相对人作出处罚时,可在法定幅度内酌情选择处置。如《中华人民共和国消防法》第六十条第一款“单位违反本法规定,有下列行为之一的,责令改正,处五千元以上五万元以下罚款”。
3.事实定性的自由裁量。
即公安消防机构对行政相对人的行为性质和被管理事项的性质认定酌情裁量。如《消防监督检查规定》(公安部令第107号)第二十二条第一款“公安机关消防机构在消防监督检查中发现火灾隐患,应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除;对具有下列情形之一,不及时消除可能严重威胁公共安全的,应当对危险部位或者场所予以临时查封”,其中第(五)项“其他可能严重威胁公共安全的火灾隐患”的定性问题就属于公安消防机构的自由裁量问题。
4.情节轻重的自由裁量。
一些法律法规在量罚上未明确界定不同的处罚档次,而是以“情节较轻”、“情节严重”等模糊语言来表述,其本身没有明确的内涵和外延,又缺乏认定情节轻重的法定条件,具体理解和适用,由公安消防机构自由考量。如《中华人民共和国消防法》第六十三条“违反本法规定,有下列行为之一的,处警告或者五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留”。
5.整改火灾隐患时限的自由裁量。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”;《消防监督检查规定》(公安部令第107号)第十九条第一款规定“在消防监督检查中,公安机关消防机构对发现的依法应当责令限期改正或者责令改正的消防安全违法行为,应当当场制作责令改正通知书,并依法予以处罚” ;第二十条第一款规定“对依法责令限期改正的,应当根据改正违法行为的难易程度合理确定改正期限”。这就说明公安消防机构在责令行政相对人整改火灾隐患时限上有选择的余地。
二、消防行政处罚自由裁量权存在的必要性
“凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适当的方法的,是自由裁量的行政措施”[2],这是我国大陆地区,对行政自由裁量权的最早表述[3]。截至到目前,行政自由裁量权已成为现代行政的典型特征,“它通过行政活动的所有过程,涉及一切行政领域”[4]。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分,它能使行政执法者审时度势地处理问题,在现代行政中行政自由裁量权是必不可少的。在消防执法领域,法律授予公安消防机构消防行政处罚自由裁量权主要基于两方面的原因:
(一)消防行政处罚自由裁量权是弥补消防立法缺陷的必然要求
现代社会变迁迅速,面对复杂万变的现代社会生活,立法者不可能制定出包罗万象的法律以满足消防工作需要;同时消防法律的制定应具有一定的稳定性,不能朝令夕改,否则就会失去法律的尊严。因此,对于新出现的各种情况,公安消防机构必须拥有自由裁量权来处理法律没有明确规定的情况。
举例说明,1999年5月25日实施的《公共娱乐场所消防安全管理规定》(公安部令第39号)第二条列举了“公共娱乐场所”的范围,“网吧”并没有纳入到立法者的视线。但随着我国经济的发展,科学水平的不断提高,“网络”成为人们工作、生活、学习、娱乐的工具和途径,“网吧”这一娱乐场所就像雨后春笋般在全国各地应运而生。为此,网吧应不应该纳入到“公共娱乐场所”范畴,这在当时曾经引起过大家的讨论与研究。针对这种情况,就需要给予公安消防机构消防行政自由裁量权,来弥补消防立法的缺陷,将网吧纳入到公共娱乐场所范畴内,加强对网吧的消防安全管理,而不能要求立法者废止或改变《公共娱乐场所消防安全管理规定》这一相对稳定的消防部门规章。
(二)立法的普遍性与事件的个别性之矛盾是消防行政处罚自由裁量权存在的又一因素
由于我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国,各地区的政治、经济和文化发展很不平衡,社会习俗、生活方式也有很大差别,法律、法规所调整的各种社会关系在不同地区也有不同程度的区别,对各种情况也不可能概括完善、罗列穷尽。因此,从立法技术来看,立法机关无法作出细致的规定,往往只能规定一些原则,规定一些有弹性的条文,可供选择的措施,可供上下活动的幅度。这就使得公安消防机构有灵活机动的余地,才利于公安消防机构因时因地因人卓有成效地进行消防管理与监督,确保一方平安。
(三)消防行政处罚自由裁量权是实现个案正义的需要
从某种意义上讲,立法机关之所以授予公安消防机构行政处罚自由裁量权,最根本的原因就在于裁量权能够更大程度地满足法律适用中对个案正义的要求。一方面,由于立法者在设定法律规范的构成要件时,往往无法充分考虑到实现个案正义所需要顾及的具体情况与特殊情节,特别是在涉及到个案情节复杂而多变时,尤其无法预设明确的行为规则,由此,“于法律中授予行政机关一定的活动与决定余地,以满足个案正义与衡平性的要求,便显得理所当然而且必要”。[5]立法机关授予行政机关裁量权的功能之一,“乃在于避免因普遍的平等所造成具体个案的不正义,亦即追求具体个案的正义[6]”。因此,公安消防机构在行使自由裁量权是在法律允许的范围内,具体问题具体分析,区别不同情况不同对待,否则就会用形式公正掩盖实质公正,无法实现形式公正下的个案正义。
