地方立法质量问题及对策
时间：2021-04-06 04:01:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要伴随着地方立法数量的不断增多,地方立法中立法质量不高的问题也不断暴露出来,已经引起了社会的广泛关注。因此,提高地方立法质量是当前地方立法工作中重要和紧迫的课题。本文对地方立法质量表现的问题和提高我国地方立法质量的对策进行了探讨。
关键词地方立法立法质量对策
中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-179-02
从1979年地方恢复人大并设立人大常委会以来,到目前为止,地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规,民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例。有立法权的地方人大及其常委会共制定了7500多件地方性法规。豍数量众多的地方立法,为实现我国社会主义法制建设“有法可依”的目标做出了积极贡献。
但是,地方立法,或者简单移植,或者机械复制,以至于虽然我国地方立法已经步入数量上的“新干线”,但接踵而来的一系列问题也日益显露:法律之制定何以彰显特殊地域之特色,何以体现国民的根本意志,何以实现本土法治、扎根民间……对于此类问题,绝非仅仅通过制定数量巨大但却失之草率的法规条目可以解决的。
一、我国地方立法质量存在的问题
(一)缺乏地方特色,重复立法
我国各地虽然制定了数量惊人的地方法规,但共同的一点就是严重缺乏地方特色。这种“拿来主义”直接导致地方立法的趋同性,导致被照抄的上位法“水土不服”而被作为摆设予以闲置。在中央已有明确立法的情况下,地方仍然进行相关的地方立法,就不是体现地方特色,而是严重浪费立法资源,破坏法制统一的重复立法行为了。
比如,我国地方法规中有关国家森林公园方面的立法不但在数量上少的可怜(至今全国仅有6个省制作了地方国家森林公园管理办法或条例:湖南、辽宁、广州、山西、四川、贵州),而且,单个法规在“质量上”也欠缺,豎地方适应性体现不明显,缺乏地方特色,没有可操作性。
(二)存在地方保护主义倾向
实践中大量地方立法客观上造成了地区封锁、地方保护主义等情形。这主要表现为三方面:首先,由于对本地经济和社会发展的状况缺乏高屋建瓴的把握,
在立法规划方面,没有整体的谋篇布局,分不清立法的轻重缓急;其次,不能将本地经济、社会发展的全局同全国政治、经济、文化等方面的发展有机结合起来;再次,未能将地方立法与本地的地域性优势结合起来,立法不但没有凸显、利用、引导这一优势,甚至自我限制了手脚;豏最后,有的地方,目光短浅,打着地方特色之名,行地方保护之实。
如1999年上海市为了促进本地汽车工业的发展,设立法规对来自湖北的“富康”汽车征收8万元的牌照费,当年上海只销售了24辆“富康”汽车。武汉市也采取反击措施,通过相应立法对上海生产的“桑塔纳”征收7万元的所谓特困费。
(三)部门利益倾向严重
地方立法的实践中大多数法规草案都是由政府有关部门起草的,不可避免的存在着部门利益的倾向。在政府有关部门起草地方性法规时往往热衷于规定收费、发证、审批、罚款等有关条款,而对制约本部门的权力,保护企业、法人以及公民个人的合法权益等内容考虑得较少,有意回避自身的义务和责任,甚至几个部门对同一事项争管理权和执法权,不适当地扩大本部门的权力和利益。例如房地产行业中,地方政府和开发商结成统一利益联盟,通过颁布法规规章,“合法地”以低廉的价格剥夺农民的土地然后高价倒卖出去。
(四)越权立法现象明显
我国中央立法由于受“宜粗不宜细”思想的影响,部分立法过于滞后又过于原则,地方急需的规则迟迟不能出台,地方立法因此相当活跃,立法越权,立法争权、与上位法不断冲突的现象可谓比比皆是。例如某县制定《非正常上访行为处理办法》,对非正常上访行为的处理,涉及限制人身自由的强制措施和处罚甚至涉及犯罪和刑罚。豑而根据《立法法》规定,“限制人身自由的强制措施和处罚”、“犯罪和刑罚”等事项“只能制定法律”, 这可谓地方立法超越上位法权限的极端表现。地方立法机关的越权立法行为破坏了社会主义法制的统一性和权威性,对地方立法质量的危害很大。
二、地方立法质量的法理学基础
法制化的逐步推进,不但需要完善的市场经济体制为基础,还需要立法者有成熟的法治理念,需要国家提供好的法律,要求地方立法质量要达到比较理想的状态,最终使社会具有接受法治的基础。
关于法制的具体含义,至少可以从5种角度加以理解:一个是宏观的治国方略;二是理性的办事原则;三是民主的制度模式;四是文明的法律精神;五是理想的社会状态。这些不同角度的理解,对地方法制化建设都有指导意义。
衡量地方立法质量的高下,应当看当地的法规是否为社会确定了一种合理的组织结构、规范的行为模式、正确的价值选择;应当看此法规是否反映并满足社会需求,能否解决社会经济发展中的矛盾,是否有利于最大限度地发挥公民和法人的自主性,能否使社会各个利益集团之间的利益得到平衡,应当看法规是否合乎法律的精神,使法律与法律之间关系也能够平衡协调。目前来看,地方能否制定出适应经济社会跨越式发展需求的高质量的法律法规,是摆在我们面前的—项
艰巨任务,也是地方推进法制化建设所首要考虑的问题。
要充分发挥地方法制手段的作用,确立以尊重群众、维护群众利益为核心的依法决策机制,进一步扩大地方立法主体,争取将更多民意通过法定程序反映到立法过程中来。通过建立健全地方立法和规范性文件公开征求意见和科学论证、决策听证等制度,从程序上鼓励律师、社会团体等成为各种利益群体的代言人,以提高听证、论证的科学性和有效性。完善政府规章备案审查制度,扩大听取和审议“一府两院”专题工作汇报范围和述职评议对象范围,加强对“一府两院”在法律实施上的监督。优化信访工作功能,完善社情民意表达和反馈制度,通过制度性安排,使信访部门的意见更多地进入人大、政府重要决策过程中去。这一切法制化目标的实现,无不有赖于地方立法质量的进—步提高。
三、提高我国地方立法质量的对策
地方立法名为地方,实则关系全国的大局。地方立法的质量就是地方立法的生命。在我国法治日趋现代化的今天,为了使地方立法能够有效地迎接全面升级和全球化的考验,必须高度重视提高其质量。
(一)加强地方立法主体建设
地方立法不是用一种权威遏制社会的发展,而是通过制度服务于改革、发展和稳定的大局、服务于社会,使整个社会在法制轨道上有序运转。地方立法者必须改变地方立法“重管理、轻服务”的观念,牢固树立地方立法为人民群众服务,为经济建设服务的观念。
做到既授予权力又限制权力,对克服部门利益倾向十分重要。按照宪法规定,立法必须贯彻规定行政机关的权力与责任相统一的原则。任何国家机关不能只有权力,而不承担责任。地方立法工作者要改变“治民不治官”的观念,树立行政权力受制约的观念,将行政权力法定化,做到有权必有责,用权受监督,侵权须赔偿。这就要求地方性法规在内容设定上:一是不仅要确定执法部门,赋予相应的权力,而且要将部门的义务和责任明晰化、具体化;二是要明确行使权力的范围,对其作出相应的限制规定,防止超越权力、滥用权力;三是要明确查处、纠正越权和滥用权力行为的监督机关。
(二)加强地方立法主体素质的建设
作为主要的地方立法主体,地方人大代表综合素质的高低直接影响着地方立法的质量,必须搞好自身的素质建设,所以对地方人大代表的资格做出某些适当的限制非常必要的。地方人大设置若干委员会,职能各不相同,其对某一方面专业知识的了解和掌握,特别是在人大开展的执法检查过程中了解的实际情况比较多,而且具有比较超脱,不受部门利益左右的优势,因而能够及时客观地提出立法建议或者法规草案修改意见,这些是起草法规草案的同志较难做到的,在立法中充分发挥相关委员会的作用十分重要。从立法调研到法规草案表决,相关委员会的参与可以有效地补充起草法规草案的同志在专业性、技术性知识方面的欠缺。
(三)优化立法主体结构
可以建立建立立法助理制度。“立法助理是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来的、协助立法机关工作的一项立法制度。”立法助理的出现,将在相当程度上弥补现有立法资源的不足,有效提高立法质量。重庆市人大是全国第一个涉足立法助理制度领域的省级人大立法主体,一位名叫李寿廷的西南政法大学在读博士生成为我国省级人大常委会的首位个人立法助理之后,深圳、上海、成都、郑州和广东、湖北等地方人大也先后进行了类似的尝试(有的叫法律助理,有的叫立法咨询委员或立法咨询员),已积累了相当经验。在此基础上,希望能将立法助理逐步规范化、法制化,使之展现出“细节之变的制度力量”。豖
立法是社会正义的第一道堤坝,是法治长城的重要基石。地方立法,名为地方,实则为了推进国家法治。所以,地方立法的作用和意义不可小视,其质量的高低,直接关系国家法制的统一和法律体系的完善,直接关系广大人民群众的根本利益能否得到充分体现和保障,直接关系依法治国方略能否顺利实施。因此,必须通过加强地方立法主体建设、明确地方立法权限和完善地方立法程序来实现地方立法质量的全面提高,保证科学、民主的地方性法规得以出台,以维护广大人民群众的根本利益,实现依法治国的目标。
