征地制度的国际比较及借鉴
时间：2021-03-24 20:14:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
在发达国家和我国台湾地区，土地征用制度是为了公共利益的需要而动用政府征地权的一种制度安排。从现实来看，发达国家和地区的征地制度较为有效地保障了土地所有者的利益，可以为我国征地制度改革提供有益的借鉴：尽快出台《土地征用法》；明确产权主体，界定产权权能；严格土地用途管制，清晰界定“公共利益”范围；提高征地补偿水平；建立健全征地监督机制。
[关键词]征地制度；土地征用；国家征地权；土地补偿
[中图分类号]D922.39 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2009)04-0163-07
王慧博(1979—)，女，上海政法学院社会学与社会工作系讲师，博士，主要研究方向为社会学。(上海 201701)
本文为教育部人文社会科学青年项目“失地农民市民化的制约因素及可行路径分析”(项目编号：08JC840011)、上海市哲学社会科学规划课题青年项目(项目编号：2008ESH001)、上海市教育委员会科研创新项目“失地农民市民化的制约因素及路径分析”(项目编号：09YS492)的研究成果。
土地征用，简单讲就是国家为了公共目的强制取得原土地权利人的土地权利并给予合理补偿的一种行政行为。如今，土地征用制度已成为世界上许多国家极为重要的土地制度之一。自从1980年3月8日历史上第一部《土地征用法》在法国公布后，各国的土地征用制度在发展中不断得到完善。相对于发达国家和地区征地制度的系统和完善，我国则处于起步阶段。因此，为了有效改革和完善我国的征地制度，保障社会经济持续发展，发达国家和我国台湾地区在征地制度方面的经验值得我们借鉴。
一、主要发达国家的征地制度介绍
(一)美国的征地制度
在美国，土地征用被称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。[1]政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”这就意味着，土地征用必须具备三个要件，即正当的法律程序、合理补偿、公共使用。另外，农民在购买土地时，如果签了保证书，承诺不会将土地挪作他用，政府每年还会给予一定的奖金奖励。一旦征地，就意味着政府必须对被征地者作出极大的让步。关于征地问题，美国法律规定：政府因发展公共事业而征地，个人要做出让步，但是，政府必须提出需要征地的充分理由，以及不低于市场价格的足够补偿。
由于美国是典型的土地私有制国家，所以通过给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，是一种市场行为。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。政府对土地被征用者还会给予一定的税收优惠，而出售土地者则会被课以高额的税收，所以，愿意土地被征用的人比打算在市场上出售土地的人多。[2]
在美国，根据财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。同时，美国还会补偿因征用而导致邻接土地所有者、经营者的损失，充分保障土地所有者的利益。[3]为了避免政府操纵征地过程，美国确定给农民的补偿一般通过独立的市场中介组织，如资产评估公司等对土地的价值进行评估。这个价值不仅包括土地的现有价值，还包括它在将来一段时间可能产生的盈利。
美国还非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，加强对农民的培训，增强失地农民再就业的能力，通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，以发挥非物质性的社会保障对现代化的作用。在美国一些地方，如果公民申请救济，政府会首先问你愿不愿意接受某种职业的培训。从20世纪60年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令，以法律的方式促进和提高农民的受教育程度和就业能力。通过职业培训，劳动者的素质得到了提高，这有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分[4]。
(二)欧洲国家的征地制度：以英国为例
在英国，政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》，征地必须经过议会的批准才可以进行，而确认是否适用《强制征购土地法》的门槛是很高的。征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，比如证明该项目所带来的好处超过被剥夺土地的人受到的损失。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。
强制征地程序作为法定程序，有关大臣将主持召开一个公开的调查会，听取各方对动用强制征地权的意见，并指定一位独立督察员进行评估。这位督察员随后向国务大臣递交报告，由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。法律规定只有中央政府、地方政府或政府中负责经济振兴的部门才拥有强制征地的权力，且这种权力只能用于重大的基础设施项目，需要议会通过。被征用的土地所有者或使用者一般都有获得充足赔偿的权利。
在征地的公开性方面，政府为了让公民了解征地的情况，在征地过程中维护自己的利益，由副首相办公室专门为《强制征购土地法》编写出版了一套五册的通俗读本，方便群众找到法律赋予自己的权利和依法应尽的义务。[5]
在英国，征地拆迁户都会得到以其受损利益的市价为标准作出的赔偿。一般来说，征地拆迁户在此基础上，在《强制征购土地法》实施的第二个月，拆迁户可以得到10%的额外补偿。如果拆迁户是生意人，他还会得到一笔由于搬迁造成商业损失的补偿。在这些有关赔偿的问题上，即使双方最终未能就赔付达成协议，也不能拖延《强制征购土地法》的实施，该案将立即移交土地特别法庭作出裁决。而对征地农民的安置是由征地部门与开发商通过谈判实现的，在英国，重新安置拆迁户对开发商是很划算的，因为这样可以减少赔偿金额，被征地拆迁户也能得到合理的补偿[5]。
另外，在其他一些欧洲国家，对失地农民的补偿也往往超过土地的市场价值，以保证失地农民原有的生活水平不降低，避免土地资源的浪费，促进土地资源的优化配置[6]。如法国的征地补偿就是以协议价格为准的。
(三)东南亚国家的征地制度
1.日本的土地征用情况
在日本，土地征用也是有法可循的。日本在1951年颁布的《土地征收法》中明确规定：从公共利益出发征地主体可以征收所需的土地。公共利益包括依照《城市规划法》进行的公路等的建设，依据《河川法》进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据《港湾法》进行的港湾建设等，公共利益界定十分具体，操作性较强。实施征地的主体资格必须得到建设大臣或者相应都道府县知事的批准，他们都严格按照土地征用的公益性进行审批[2]。
日本的《土地征收法》规定：征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率，征地必须在政府的严格监视下进行，双方按照市场价格进行交易，只有在正常交易受挫时才动用征收程序。它十分注重市场的作用并尊重当事双方的主观意愿。土地征收的补偿从该公益事业建设公告之日算起，参照附近类似土地交易价格，并综合公告之日起到取得权利之日期间物价变动因素考虑[2]。
自明治维新以来，日本历届政府就十分重视普及国民教育，特别是积极发展初等教育和职业技术教育。二战后，政府不断加大对教育的投入，1965-1973年期间，公共教育投资年平均增长17.6%，超过了同期经济增长率。高中的升学率从1955年的50%上升到1970年的82%，1990年几乎达到100%，40%的农村适龄青年跨进了大学校园。同时，政府还在农村推行了一套职业训练制度，对农民进行职业技能培训，为农村谋职者提供各种学习机会，使其适应工作环境并获得劳动技能。[7]这在一定程度上解决了农民失业后的谋生手段缺乏问题，在很大程度上减少了征地的阻力。
