风雨开发区
时间：2021-03-22 00:05:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
“开发区”是过去一年媒体上出现频率极高的字眼。
近两年来，我国各地乱建开发区，出现了一股声势浩大的“圈地潮”，占地从几千亩到上万亩，投资动辄几亿元甚至数十亿元，建设规模基本是连片开发，造成了诸多不良后果。
2004年，无可回避地成为开发区生死攸关的整顿年。
开发区成了“筐”
2004年的春节，山东齐河度过了一个不平静的新年。
这个黄河边上只有60万人口的县此时还没有从“土地风暴”的漩涡中解脱出来。2003年11月16日，齐河2800亩征地被国土资源部定性为“严重违法”，“非法批准占用基本农田”。 齐河几乎“一夜成名”。
在山东省内，土地整治风暴愈刮愈烈，同样的情况也正在全国各地同步上演。根据有关部门的最新调查，全国现有各级各类开发区6015个，其中，经国务院和省级政府批准的只有1818个，占30.2%；其余4197个均为省级以下开发区，占69.8%。1997年至今，开发区规划用地从1.2万平方公里扩张到3.51万平方公里，6年激增2倍，已超过了现有全国城镇建设用地总面积。在这些开发区中，很多是地方盲目设立的，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。
在我国,开发区全称经济技术开发区，也泛指由它衍生而来的高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区，乃至目前中国城市乡镇随处可见的、名头不一的工业园和工业区。最初的开发区是在改革开放初期由中央直接推动产生的。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后，提出了进一步加快改革开放的指导思想。在此基础上，国务院特区办根据中央书记处和国务院的决定，开始研究建立经济技术开发区的问题。
我国当初设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济发展的增长极。目的是“三为主，一致力”：企业结构以外商投资为主，产业结构以现代工业为主，产品结构以出口为主，致力于发展高新技术。
中央确定建设开发区的决策，无疑是伟大、英明和正确的。问题是中央的决策在地方实施时被变形异化了。中国社会科学院社会学研究所陆建华博士称：“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性，使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。”
在这种“随意性”下，为了“设立”开发区，大家使出了浑身解数。
一些地方以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法圈占农村土地，私下用于非农建设。山东济南市槐荫区某村的一位村民反映说，镇、村私下与××集团公司签订协议，将1500亩耕地“转包”给该公司建设所谓“生态园林基地”，可这个“生态园林基地”的一期工程却是汽车展销馆。《土地管理法》规定“征用基本农田或基本农田以外土地超过35公顷的，都须报请国务院批准”，一些地方便先想方设法让基本农田荒芜，使之变成“基本农田以外土地”，然后再化整为零，分批报批。据江苏省淮阳某村村民反映，他们那里的乡村干部为了征占耕地，把稻田里的水渠强行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意将良田瞒报为荒地、弃耕地，以达到征地目的。有些村干部错误地认为，自己是民选村官，能代表村集体处置土地，有的则认为天高皇帝远，可以有法不依。一些地方领导还对基层违法占地行为采取姑息态度，纵容甚至是授意基层干部随意圈占并出让集体土地。当有干部群众站出来对种种违法占地行为提出反对意见，或上报有关机关时，一些地方领导便大事化小。自《土地法》实施以来，各地因土地违法处理的干部很有限。即便违反了《土地法》，最终的处分不外是降职，难以动摇“圈地”的决心和信心。
在这种情况下，原本“三为主、一致力”的开发区成了个“筐”，什么都能往里装。变成了“筐”的开发区如雨后春笋般地冒出，在这背后，是农民耕地的日渐减少。迷失了方向的开发区成为“烫手山芋”。
——过多过滥的开发区。据十个省（区市）的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7％。西部一个省会城市下辖的三个区县，未经论证一口气设立了15个开发区。南京市江宁区，四大开发区圈地800平方公里，占该区面积的1/2，基本上没有引进项目，大部分土地都被闲置。浙江安吉县经济开发区，六十多平方公里的工业园区内一片荒芜，杂草丛生，土地长期闲置。有的地方开发园区的土地出让金大大低于成本价，财政经费被用来补贴土地开发成本，不仅使地方政府背负巨大的财政负担，还造成国有资产大量流失。据央视《经济半小时》披露，在河北省廊坊经济技术开发区，竟违法圈地1.1万亩，建起东方大学城。在上百万平方米华丽宏大的建筑群后，背负高达22亿元巨额债务。反之，东方大学城经过资产评估，让其中一个股东财富值可排在《福布斯》2003年度中国富豪榜的第76位，难道这就是中国式“一夜暴富”的故事？
——浪费惊人的开发区。中国虽然地域广阔，但可用的土地资源十分紧缺，而全国开发区平均每公顷仅投资34万元，产值不足13万元。即便是苏南集约用地典范——昆山出口加工区，它的投资密度也仅为每亩50万美元，与法国平均每亩60万美元，新加坡、马来西亚等国家100万美元左右的投资密度相比，差距仍然很大。据统计，全国开发区有43%闲置，土地利用率低下。中国的耕地面积正在以惊人的幅度减少。1999年，全国耕地面积减少650多万亩，2000年减少近1500万亩，到了2002年，这个数字已经变成2500多万亩。耕地的连年减少已经威胁到中国的粮食安全。
——违纪高发的开发区。南方某省会城市下辖的一个区，全部行政区总面积的49％都纳入了开发区范围。某直辖市下辖的一个县，19个乡级开发区非法占用土地就达2万多亩。在地方财政普遍缺钱的情况下，开发区的投资大部分来自于银行等金融机构，如果开发区招商引资成功，银行的贷款基本能够得到偿还保障。但实际情况是，大部分开发区是难以引来项目的。开发区闲置，银行贷款成为坏账，严重扰乱了土地和城市规划的实施。有关资料显示，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年高达上百亿元人民币。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，又不好好安置，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或不能到位，或克扣、挪用、截留，这就会带来严重的社会动荡问题。有关部门统计，近年来土地上访案件占整个上访的1/3。
错误的政绩观导致了开发区的泛滥
为什么开发区圈地在我国如此泛滥？令人深思的是，开发区本身并不具备如此大的能量，是开发区建设背后蕴含的巨大政绩、违规成本的低廉，造就了轰轰烈烈的圈地运动。
——多头审批。据介绍，按规定，开发区只有国务院、国土资源部和省级政府才能批。省级政府同意的也须经过国土资源部审查后报国务院批准才行。但事实上是很多没有审批权限的部门都在批，甚至市县里的有关部门也在批。开发区过多过滥，与执行过程中的多头审批分不开。
——认识偏差。各地把发展作为第一要务，忽视了保护资源、保证可持续发展。许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞园区开发，有的市、县甚至“镇镇建区、乡乡办园”。有些开发区的领导不在提高开发区效益与效率上下功夫，而是把目光放在如何进一步扩大开发区面积和势力范围上，总以为开发区越大越气派，越大越能吸引投资，这实在是对开发区性质与功能的误解。经济发展的指导思想在不同程度上存在偏差，是开发区过多过滥的客观原因之一。
——不当竞争。几千个开发区在很短的时间内设立起来，其中绝大多数是基层政府办的。这些开发区或因基础设施条件差，政策环境恶劣，或因区位条件不佳，不具备开发建设和招商引资的条件。在开发区密集地区，开发区之间争取投资项目的主要竞争手段就是压低地价，一些级别较低的开发区对于级别较高的开发区的竞争更是如此。即使是在土地供应紧张的苏南，地价也在不断地降低，许多地块以低于成本价出让。苏州园区约为15万元／亩，县市园区大多低于5万元／亩。而苏南开发区的土地实际开发成本在25万元/亩～35万元/亩之间。竞相压价一方面使应有的财政收入流失，另一方面又迫使开发区极力扩大土地的商用面积，力图通过商用土地的高回报弥补地价降低带来的损失。
——机制制约。在财政实行“分灶吃饭”的情况下，想方设法增加本地税收和财政收入，是地方各级政府纷纷设立开发区的内在动力。现行财政体制为各级政府主要领导大搞开发区提供了巨大的经济推动力，同时也为中央所要求的园区整合工作带来重重阻力。
——查处不力。专家指出，对土地违法者的查处失之于宽、失之于软，违法者支付的成本代价与其巨额的非法牟利不成比例，尚不足以使土地违法者受到震慑，是违法圈占土地盛行的另一机制缺陷。
国家发改委产业发展研究所从宏观经济角度，总结出了开发区“值得重视”的几个问题：损害粮食的综合生产能力；妨碍市场经济秩序建设，破坏公平竞争的环境；助长低水平重复建设，妨碍产业结构升级；侵犯农民利益，加剧社会矛盾；增加地方财政风险，容易滋生腐败。并警告：“如果不能得到及时有效的治理，将成为影响经济社会可持续发展的障碍。”
整治拭目以待
2003年7月30日，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，指出近一个时期以来，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区(包括园区、度假区)，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益，对此，必须进行全面清理整顿。这个《通知》，标志着新一轮开发区的清理整顿拉开序幕。
对开发区的整顿在我国不是第一次，在20世纪90年代的短短10年当中，我国的开发区整顿便在反反复复中走过了两个轮回。1992年12月16日，中央和国务院做出了“立即停止再审批和建设新的开发区，已经批准和开工建设的，也要进行清理，量力而行，该停的早停”的重要批示。严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒，严控开发区数量，严格审批制度。并组织力量，对耕地占用及撂荒情况进行认真的检查处理。这个意见成为行政部门管制活动的重要依据。
1993年1月，国务院特区办上报国务院《关于认真清理、严格审批各类开发区的管理问题》的报告，指出开发区在本质上是地方问题，而非中央政府问题。这次整顿集中在1993年～1994年。在清理整顿过程中，省级以下，特别是市县级以下新建开发区的数量被大大压缩。大量不具备开发条件的开发区被摘牌。
尽管整顿初期成果显著，但地方政府的热情并没有因为整顿而削减，基层开发区的建设也没有被完全遏制。随后的几年，开发区热愈演愈烈。以1997年4月15日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即中发〔1997〕11号文件)以及1997年9月18日颁布的《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》为标志，又一轮开发区整顿开始启动。这两个文件提出七个方面的要求：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用地的审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强农村集体土地的管理；加强对国有土地资产的管理；加强土地管理的执法监督检查；加强对土地管理工作的组织领导。由于土地资源是开发区必不可少的要素，中央显然寄希望通过这种途径来使开发区热有所降温。但因种种原因，开发区的设立仍热度不减。
2004年，无可回避地成为开发区生死攸关的整顿年。2003年的最后一天，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部四部委以“特急”件致函各省、自治区、直辖市政府，印发了《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》。这个文件一发，生死界定有据可依。
解读四部委文件，首先传达出这样的信息：除国务院和省级政府批准（或同意）设立的各类开发区以外，其他所有的各类开发区都视为违规设立；无论是否经过合法批准，所有的各类开发区，皆在整顿之列，都必须按照“撤销、核减、整合”的要求统一进行整改。
根据“出身”和自身条件，各类开发区面临着不同的命运：
——两种“出身”者摘牌。国务院和省两级政府所属部门未经本级政府同意擅自批准设立的各类开发区，一律摘牌，进行整改。
——五种情形者撤销。县级及以下政府批准设立的；国务院、省两级政府所属部门和地级政府批准设立，凡不符合土地管理法规和土地、城市规划，或者虽合法合规但布局不合理、开发程度低、项目资金不落实的；虽经省级政府合法批准但长期得不到开发的；清理过程中瞒报、漏报的；国务院明令停止审批开发区后地方突击审批、设立的，一律撤销。
