城市居民农房权利保障法律问题初探
时间：2021-03-21 20:13:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 城市居民所属农村房屋权利保障是一直被忽视而如今变得越来越来突出的一个难题。本文选取四川三地进行调查采样，实证分析现行农村宅基地制度实践困境和对非农农房权利侵害形成的诸多问题，并从设计理念悖反掣肘农民城市化转移等5个方面探因。从破除土地二元结构，设置差别化使用期限等6个方面提出改革建议。
关键词 房地分裂 集体行权 扩张 宅基地 使用期限
作者简介：周继承，广元市利州区人民法院高级法官，研究方向：法哲学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.020
一、引言
城市居民农房是指城市户口居民拥有所有权的建筑在农村宅基地上的农村房屋。主要包括城市户口居民继承所得和农村居民转户后遗留两大部分以及少量的在政策允许时期城市户口居民建筑在农村宅基地上的和受让受赠的农村房屋等 。随着城市化进程加快和提升该类房屋和涉及该类房屋的纠纷不断增多，但在现行宅基地制度设计不完善、规范不健全的情况下，该类房屋的法律对待和处理无法可依，所有者权益得不到应有保护，成为长期以来薄弱环节。特别是一些地方受利益驱动，集体土地行权过度扩张介入个人所有权内部，致使非农农房权利行使受到限制、阻碍和拆解，引发众多社会矛盾，对所有权法律制度坚守、所有者权益保护和城市化进程产生消极作用和影响。如何衡量初始设计得失、破除实践操作困境和选择改革重构路径，本文从实地调查入手，实证分析发现问题，法理探因分析危害，最后提出重构路径与方法，以供参考。
二、历史变迁与反复
我国农村房屋制度变迁与土地制度设计紧密相连。我国集体土地制度中的宅基地制度设计和农村房屋所有权保护，自新中国成立以来经历了不同取向的多次变化和前后矛盾反复。
1949年至1962年期间，是宅基地私有化阶段。宅基地属农民私人所有，在合法取得宅基地上建造的房屋可随宅基地一起自由买卖、出租、赠与、典当及继承。宅基地所有权和房屋所有权二权统一。1949年《中国人民政治协商会议共同纲領》和五四《宪法》奠定了农民宅基地私人所有权制度。而1956年全国人大颁布的《高级农业生产合作社示范章程》明确“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”，“从事城市的职业、全家居住在城市的人，属于他私有的在农村中的土地，可以交给合作社使用，付给一定的土地报酬”。“如果他不愿意入社，合作社应该把原有的土地或者同等数量和质量的土地给他”。
1962年至1986年期间，是宅基地集体化阶段。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》颁布实施，明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。但建在宅基地上的房屋仍可以自由买卖、出租、继承等权利转移。
1986年至1993年期间，是宅基地限缩农房转移限制期间。1986年《土地法》颁布实施，规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。
1993年至1999年期间，是允许和规范城镇户口居民在农村建住宅阶段。1993年，国务院关于《村庄和集镇规划建设管理条例》规定：城镇非农户口居民需要使用集体土地建住宅的，经所在单位或者居委会同意、乡镇人民政府审核、县建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，向县土地管理部门申请用地批准后划拨土地，便可在集体土地上建住宅。
1999年至2014年期间，是禁止城镇非农业户口取得农村房屋阶段。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》进一步明确“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。
2014年至今，是改革回归阶段。2014年中办国办《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。 2016年国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》对非农户宅基地使用权进行了明确，“依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权”，合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按实际使用面积或批准面积予以确权登记。
三、现状调查采样与实证分析
城市非农业户口居民继承农村房屋和农村居民城市化转移遗留房屋的权利行使，本是一个普通的民事法律活动，但在我国现行农村土地与宅基地制度设计和当下法律环境以及集体土地行权过度扩张介入下，竟成了一个复杂演变拆解所有权制度、消解所有者权益、影响城市化进程的中国式难题。随着改革深入市场化程度提高城市化进程加快该问题呈进一步复杂变化、普遍化和激烈化。笔者以四川省为样本省，选取了G市L区城郊村7队（以下简称城郊队）和偏远的李家村4队（以下简称偏远队）、中等发达的D市Z县距县城中等距离的曙光村11队（简称中等队）作为采样样本，采用入户访、走访、干部座谈、查阅队部资料和村部软件等形式进行调查采样。现将采样相关主要数据统计分析如下：
（一）城市户口居民继承农房快速发展演变趋势
城市户口居民继承农村房屋是自新中国成立以来一直存在的社会现象，只是在改革开放前由于个人发展限制多和进入体制人数少以及城市人口占比低等因素导致该现象一直属少数个例。但在改革开放后情况发生了根本性变化，特别是新世纪以来破除城乡户口二元化后，城市化进程加快，城市居民继承农房数量持续快增和继承者来源多元化，经对调查数据分析主要呈现以下情况：一是恢复高考和招工招干考试后考学考工户口转入城市，继承父母及其他亲人的房屋；二是因政策性的“农转非”，对未转父母及其他老人的房屋继承；三是在城镇购房转户后对农村家庭成员房屋的继承；四是外出务工实现长期稳定就业和缴纳社保并符合当地城市转户条件后转户，对农村父母和其他家人的房屋继承等。总之，非农继承占比迅速扩大并逐渐引起社会关注和管理者重视。调查采样城郊队共计68户、中等队49户、偏远队35户，三队共计152户，2016-2017两年，发生农房继承22件，其中，14件发生在集体经济组织内部占比64%；6件属城市户口居民继承占比27%；2件属非集体经济组织内部农村户口继承占比9%。（如图1）
