专车新规的经济法审查
时间：2021-03-15 12:05:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
出租车管理本来是各地设立许可的权限，作为中央政府的产业规制机关，交通运输部并不能擅权越过行政许可法去扩大规制
交通运输部颁布的网络预约出租车新制度，已经成为讨论热点，批评意见多数都集中在合理性、正当性层面。
这样一个全球性的规制问题，运管部门更多强调其技术上的正当性，而批评者则大多数是经济学家，更多强调不应当规制新兴业态。这些讨论，忽略了中国的法律制度文本和实践。
既然交通运输部对这一产业政策草拟了一个暂行办法，用法来治。那么，作为一部有关公共商事活动（public business）的法律，从其所归属的经济法角度审视实属必要：新规究竟是否符合现有法律制度？交通运输部究竟应当怎么作出好的经济规制？
专车新规不符合控权机制
交通运输部的新规制在现行法的逻辑上，以及经济法研究者看来，有些“乱花迷人眼”。
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《暂行办法》）第二条界定了其范围为“网络预约出租汽车经营服务”。显然，这一产业是网络信息服务+出租汽车服务，其中借助于出租车的含义，扩展到了“非巡游的预约”方式。交通运输部据此认为，这一产业归属于其裁量权范围。
同时，《暂行办法》设定了经营者的资质（第五条），采用登记方式进行资质审查，并沿用中国规制的一贯方式，进行主体资格控制，而且还包括价格控制。这样，通过《道路运输经营许可证》，确立了新的行政许可（第七、八、九条）。
但事实上，《道路运输经营许可证》的规制依据，是2004年国务院颁布、并在2012年修订的《道路运输条例》。该条例的范围只包括道路运输经营和道路运输相关业务，与出租车业务并无关系。
此外，第二十三条更是自相矛盾，“网络预约出租汽车不允许巡游揽客”。那试问一下，出租车的定义是什么？如果出租车是巡游揽客，那么非巡游的预约就不是出租车，如果非巡游的预约不是出租车，那么“网络预约出租车”究竟是什么？如果出租车包括非巡游揽客，第四十八条怎么理解？该条款规定：“巡游出租汽车以电信、互联网等方式为乘客提供运营服务的，不适用本办法，按照《出租汽车经营服务管理规定》的规定执行。”
再深究一步，出租车的规制都是由各地进行的，如果“网络预约出租车”属于出租车，交通运输部对过往的地方各自为政的情形就是失职;如果不属于出租车，其提供信息和中介服务，和交通有什么关系呢？
现在交通运输部将出租车作为跳板，将其权限延伸到网络信息服务规制（工信部的权限）、价格规制（发改委的权限）、反垄断和竞争规制（本案情形中以工商总局为主）和地方政府的权限范围。这带来了一个问题，这一产业的范围、内涵、外延及其管辖权分配究竟是什么？
这样的逻辑，可勉强总结一下，“这个产业属于出租，但又不是原来的出租，因为是出租，所以即便是仅仅提供网络信息服务，也归我管，传统的出租还是不归我管。”这样的逻辑困难，交通运输部自己也是心知肚明的，新规露怯其实就在第一条，在列举了一大堆混杂的目标之后，“根据国家有关法律、行政法规，制定本办法”。这正是核心问题所在：“有关法律、行政法规”，究竟是什么，新规的上位法依据在哪里？
还是来个直接的理解：出租车是地方政府控制的，而网络预约出租汽车，是新兴的产业，其实并不在原有法律、行政法规的范围内。没有人管，交通运输部就想创设新的行政许可。这不光缺失上位法，还忘记了需要遵守行政许可法。或者，它只是想用旧瓶（道路运输经营许可）来装新酒，行扩权之实。尽管行政法思维在中国过于强大，行政许可法制定的时候完全忽略了经济规制等政府活动的特性，但当下，任何机关试图设立行政许可还是需要遵守的。
在这里，不妨复习一下行政许可法，鉴于有些法条字数太多，可直接跳到“控权机制”。
要想设立一个新产业的规制，受制于各种原因，中国采用了主体准入控制机制，就是行政许可。设立行政许可的权限，是受到行政许可法控制的：首先，有实体理由，公共利益标准（行政许可法第十二条），以及自治和市场例外（行政许可法第十三条）;其次，能够直接设立行政许可的是全国人大及其常委会、国务院，以及地方省级人大，并且要体现为法律、行政法规和地方性法规;再次，为期一年的临时行政许可，作出机关是国务院和地方省级政府（行政许可法第十四、十五条）。
很清楚，交通运输部的《暂行办法》，既没有上位法，也不符合行政许可法规定的权限。而且，请注意，如果没有上位法，“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”（行政许可法第十七条）;如果有上位法，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可”（行政许可法第十六条）。
因此，即便是曲解扩大对《道路运输条例》的解释，这个《暂行办法》也属于增设;上位法的实施条件发生变化的，“已设定的行政许可，认为通过本法第十三条（即前文所说的自治和市场例外）所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止”（行政许可法第二十条）。对于这些行政许可法的规则，交通运输部完全没有解释其逻辑是怎么推导出来的，也没有证明怎么不符合行政许可法第十三条，更不用说第二十条了。
结论很清楚，《暂行办法》完全不符合现行法律下已有的控权机制，交通运输部根本不应当拿出来征求意见，这是一个没有法定依据的经济规制。
