论我国金融监管机构自体问责制度的完善
时间：2021-03-10 12:03:54 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：金融监管机构的自体问责是问责制度的重要组成部分，与外部的异体问责成互补关系。金融监管机构的自体问责若采用最高监管权力层内部各部门间互为问责的形式，可以克服“问责人与责任人合为一体”的缺陷，而这必须以良好的内部治理结构为基础。本文分析了十多个国家的金融监管机构的治理结构与自体问责制度，并据此对我国金融监管机构自体问责的完善提出建议。
关键词：金融监管机构；自体问责；治理结构
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1000-2154(2007)07-0041-04
二十世纪的历次金融危机后，金融监管机构的独立性日益增强。与此同时，人们也产生了这样的担心，即游离于政治控制之外的独立的金融监管机构可能会用所获的监管权力来牟取自身利益，损害公众利益。于是，人们在赋予监管机构独立性的同时，要求对监管机构的权力加以约束，但这种约束又必须区别于政府的垂直控制，即监管机构需要一种水平的控制网络，使其处于“没有人控制，但的确在控制之中”的状态［1］，金融监管机构的问责制由此引起了人们的关注。对于问责制制度，人们倾向于采用法律机制和政治机制以保障外部问责人对监管机构的问责，认为由道德自律机制约束的自体问责其作用十分有限，因而忽视了监管机构的自体问责制。由于自体问责的缺失，监管机构的外部问责进行至最高监管权力层时无法确定最终责任人，大大削弱了问责效果。本文探讨如何完善我国金融机构自体问责制度，使自体问责能对外部异体问责形成有效的补充，从而改善问责效果。
一、自体问责制概述
问责（accountability）一词广泛地出现于政治学、法学、哲学的文献中。《新牛津英语词典》关于“问责”定义是“在法律上或道德上有义务照看好某项事务或履行某项职责，并对损失或失败承担责任”。监管机构问责是指监管机构就其履行职责状况有义务向授予其监管职责的授权人及其他利益相关人做出解释、说明，并对监管失败承担责任。
监管机构问责从问责主体上可分为自体问责和异体问责，所谓自体问责是指监管机构在制定和推进监管政策的过程中，因为没有履行好监管职责而进行的自我批评、解释和承担相应责任；而异体问责是来自于监管机构外部的一种监督和追究方式，它可以保证监管机构接受应有的问责，例如由政府、立法机构、司法机构、被监管金融机构和公众实施的问责［2］。自体问责的“问责人和责任人为同一人”，这要求监管机构具有很高的责任心和自律意识，但在监管实践中，监管人员出于自身利益考虑，往往缺乏应有的责任心和自律意识，使得自体问责无法发挥应有的作用。这使得人们开始更多地关注于外部问责人的异体问责，而忽视了自体问责。但异体问责同样存在着缺陷，它把监管机构看成是完全被动的问责对象，没有考虑监管机构对问责效果的影响；它更适合对监管机构进行事后问责，由于信息不对称的存在，监管决策前和决策过程中的问责作用有限；由于缺乏自体问责的配合，异体问责进行至最高监管权力层时可能无法确定最终责任人，从而影响问责效果。这一切正需要自体问责制度加以弥补。
二、主要西方国家金融监管机构的治理结构与自体问责
各国金融监管模式虽有所不同，法律传统也存在较大差异，但各国的金融法律对金融监管机构的治理结构都做了相应规定，并在此基础上形成了自体问责制度。以英国为例，《金融服务与市场法案》（FSMA）对金融服务署（FSA）的最高监管权力层结构做出了明确的规定［3］。金融服务署由董事会、董事会委员会、监管决策委员会以及上市机构监管咨询委员会构成。董事会负责所有的监管事务，包括制定监管政策、监督执行管理层的日常监管，实施内部风险控制，以及实施内部问责等。董事会成员分为执行董事和非执行董事，非执行董事是多方利益的代表，由财政部直接任命，在决策方面具有更大的影响力，对执行董事起制衡的作用。董事会委员会由非执行委员会、审计委员会、薪酬委员会和风险委员会组成。董事会中所有非执行董事都来自非执行委员会，非执行委员会依据《金融与市场法案》监督FSA的运行符合良好治理标准并保持经济有效。审计委员审计FSA的财务的合规状况，薪酬委员会制定董事会及董事会任命人员的薪酬，风险委员会对FSA进行全面的风险控制。监管决策委员会负责监督政策的合法性，并决定是否向被监管者提起民事或刑事诉讼［4］。上市机构监管咨询委员会代表被监管金融机构和上市公司的利益，对董事会制定的将会较大影响证券发行者利益的政策提出不同意见。
英国FSA最高监管权力层的部门设置体现了权力相互制衡的立法精神，构成了多层次的交叉的自体问责机制。第一层，监管决策委员会就FSA监管政策的合法性对董事会负责，上市机构监管咨询委员会就证券发行事务向董事会负责，在这里董事会是问责人；第二层，在董事会中，由财政部任命的非执行董事对执行董事进行制约，非执行董事是问责人；第三层，董事会委员会中的非执行委员会几乎可就所有职能方面对董事会问责，而审计、薪酬、风险委员会就各自专业领域对董事会及执行管理层问责，并将问责结果向非执行委员会报告。非执行委员会是监管机构内部最终的自体问责人，也是连接外部问责人的关键部门。这种多层次交叉的自体问责传导了一种理念，即通过法律的强制规定在最高监管权力层中设置权力相互制衡的多个部门，促进部门间的互为问责，以克服自体问责的局限性。
在其他国家，金融法律对监管机构治理结构也做了明确的规定，要求最高监管权力层至少设置三类部门：第一类是决策部门,一般是监管机构的董事会。为提高监管决策的效率，董事会还配有咨询委员会，它在决策的事前和事中过程中提出咨询建议，对董事会负责。为了保证咨询的有效性，金融法律一般明确规定该咨询委员会可独立地做出咨询意见，不受董事会的控制。比如法国的银行业与金融委员会兼具决策和咨询职能。第二类是执行部门，直接负责管理监管机构的日常监管工作。在荷兰、匈牙利等国，该部门由总执行官（Executive Manager）替代。第三类是监督部门，是决策部门和执行部门的内部问责人，可要求后者分别就监管决策和执行过程做出相应的解释和说明，并负责对监管机构的治理、财务、人员薪酬、风险等方面进行全面的问责。这三类部门的设置为部门间的互为问责提供了基础。首先，决策部门和执行部门相分离，凸显了决策过程，使决策过程受到严格的程序监督，保证了决策程序和结果的合法性、合理性、可操作性和有效性。因为在决策过程中，监督部门依法会对政策的合法合理性进行监督，而富有经验的执行部门出于自身利益，会就政策的可操作性和有效性对决策部门进行问责。反过来，决策部门为保证自己制定的政策能切实地贯彻，也需要监督政策的执行状况，防止执行过程中的政策变形。同时，决策和执行部门相分离，更便于分清及认定各自的责任，提高了两部门履职状况的透明度，防止相互串谋粉饰监管业绩。其次，监督部门与决策、执行部门相脱离，它的独立性将受到法律特别的保护，在金融监管机构中处于相对超脱的地位。监督部门人员一般由政府任命，代表着多方利益，任期和薪酬都不受到董事会的控制，法律对其任职条件做出明确规定，并赋予其根据监管目标独立做出决定的权力，防止政府利用其干预监管。比如，澳大利亚的风险管理与审计委员会由财政部任命，不受董事会的控制。
三、我国金融监管机构治理结构与自体问责的完善
