农地征用 [农地征用的制度分析]
时间：2020-03-12 07:18:52 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容提要 中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。农村土地是农业生产的基本要素，是农民的基本生产资料，也是农民最主要、最可靠的生活保障。然而，在工业化和城市化过程中，侵犯农民土地权利的事例屡见不鲜，甚至有愈演愈烈之势。要彻底解决这个牵涉到农民利益的问题，必须从农地征用制度上挖掘深层次的原因。
关键词 农地征用；问题；制度分析；对策
作者简介 贺胜兰(1964－)，女，江西经济管理干部学院副教授。(江西南昌 330001)
一、农地征用的制度分析
首先是土地征用的目的。土地征用是近现代世界各国土地法中的一个重要的概念，也是各国土地制度中不可或缺的重要组成部分。它是指国家因公共需要，强制使用私人土地并给予补偿，使用完毕后，仍将土地归还所有者或使用权人的行政行为。 工业化、城市化必然伴随大量的土地用途的转换，政府为解决公共利益的需要而征用农地，有效地弥补了市场缺陷，其实质是土地资源重新配置的问题。可见，公共目的需要是土地征用的合法前提，正确认定公共目的内涵和外延直接关系到土地征用的合法性。所谓“公共目的需要”是指国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要。依据国外经验和我国实际，《土地管理法》将“公共目的”严格限定在以下几类：国防军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。
其次是土地征用的过程。《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》都有相关规定，主要涉及农地征用补偿费的种类及标准、农民的安置方式、征地程序、征地费用管理以及法律责任等，其中以《土地管理法》为主。按照上述法律，农地转用于工业和城市建设相关问题的现行基本制度安排为：国家是农村集体所有土地的唯一征用者和土地一级市场的唯一供给者。只有允许国家首先征用农村集体所有的土地，并一次给予农民一定的补偿，然后再以划拨或出让的形式将处理成熟的土地转让给用地单位用于城市建设。并因此收取一定土地出让金。即先由国家支付征用土地费用，把农村集体土地征为国有；再由国家按划拨或出让价格再把土地交给用地单位。由于在我国城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有制，这个过程实际上发生了土地所有权的转让，而这种转让是由政府行使土地征用权来完成的。
土地征用具有如下特征：一是具有垄断性。土地的征用权是政府特有的权力，土地征收主体限定于政府及职能部门。用地单位和建设项目必须经国家批准后，才能征用土地；二是带有强制性，土地征用的强制性是由土地的不可替代性为条件的。这种条件决定了必须依靠国家权力强制取得特定位置的土地以满足公共事业的需要，亦即强制性体现在必须强制取得特定位置的权力上，而并非在对这种权利的非对等补偿上。三是具有补偿性，尽管土地征用带有强制性，但它给原土地权利人造成事实上的损失，因而必须给原土地权利人一定的经济补偿。从经济学的角度来看，补偿的合理界限首先应该是土地使用权预期收益的贴现；其次是由市场决定的土地溢价。
二、农地征用制度存在的问题
1 以土地作为资本“原始积累”的手段，满足区域经济发展的需要。由于我国的土地补偿具有有偿但不等价的性质，国家对征地补偿的标准是以产值的倍数为依据的，缺乏市场因素的考虑，这种补偿既不是地租，更不是地价，仅仅是土地价格的部分补贴。如前所述，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年产值的6－10倍。据专家研究表明，土地的征用价格与出让价格之间的比例关系大致为1:10的关系。在土地征用出让过程中。如果以成本为100，其中收益农民只得5％－10％，村级集体经济得25％－30％，60％－70％为政府及各部门所得。从中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。因此，地方政府资本原始积累的路径最为简便、有限的方式就是使用政府的土地征用权。通过征用土地出让所得的收益在地方财政中占据重要的位置。
2 农村地区大量小城镇建设中土地粗放利用。受开发区热影响，各地普遍在城镇外围大搞开发区、新区，政府以压低低价为吸引投资项目的筹码。不仅使农民和集体经济组织的利益受到极大的损害，而且由于当地经济实力不足，许多开发区资金、项目得不到落实，致使大量土地“圈而不用”，土地闲置现象普遍。而部分地区虽然开发项目得到落实，但由于地价低廉，缺少经济约束，因而建设用地大手大脚，造成大量浪费。
3 失地农民既失业、又失去社会保障，逐步酿成社会问题。在征地补偿安置过程中，大多数地方以一次性货币补偿安置(又称“一脚踢”)为主。货币补偿方式对用地单位来说降低了与被征地农民讨价还价的交易成本；对农民来说，货币补偿款使其心里更加塌实；对政府来说，操作简单。问题看起来似乎已经解决，但实际上，这种方式隐含着严重的社会问题。目前土地征用开发成本中，土地征用补偿费所占比例很小，各项税费所占比值远远高于土地补偿安置费。不仅征用补偿费很低，而且还存在补偿政策落实不到位，补偿资金的分配和使用不规范等问题，没有全额发放对按规定应支付给农民的安置补偿费用，拖欠、侵占、截留和挪用的现象时有发生。按照规定，在农民承包经营的土地被征用后，农村集体经济组织未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。而实际情况是，农民应得的土地补偿费基本上留在了村级集体经济组织，农民既没有继续承包的土地，也没有得到土地补偿费。面临新的生计、基本生活保障等问题，有些失地农民流入城市，找不到工作，变成游民，失地农民难以生存，农村不稳定，全国就不能稳定，由此可能酿成社会问题。
三、完善农地征用制度的对策
1 土地使用权是独立的财产权，应用法律的形式给予保护，确保农民权益不受侵害。各地政府在征用农民土地时，农民集体的土地产权必须得到明确体现和保护。原因有二：一是各种法律都规定了农村土地归农民集体所有，从产权角度出发，赋予农民特殊的土地财产产权，给农民提供安全的财产制度，有利于激励农民增加财产积累，切实提高农民收入，从而缩小城乡差距，为全面建设小康社会奠定坚实的社会底座。二是在市场经济条件下，各市场主体都是平等的，国家向农民征用土地时，实质上是农民集体土地产权转变为国家土地所有权，即土地产权发生转移，必须按市场价格进行征地补偿。在市场经济中，任何产权的转移都要遵循市场公平、公正的原则，土地产 权也不例外。
2 严格区分征地目的和私人目的。把土地征用严格限定在公共目的和私人目的范围之内，同时，在土地征用补偿上，要参照市场经济国家的通行做法，依照市场价格，直接瞄准被征用农户，实行针对农户的全额、对等补偿办法。至于私人目的的农地转用，要探讨建立农民参与分享的农地转让制度。
3 加强土地征用管理。土地征用工作政策性强，牵涉面广，直接关系到农民的生存问题，影响社会的稳定。在工业化和城市化进程中，对土地的开发和利用虽然存在客观增加的需求，但这决不是滥用土地的理由。土地市场管理的不规范，不仅增加了失地农民的数量，加剧了社会矛盾，还使中央确定的“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策真正落实，将土地征用严格限定在公共目的的范围内。江西省十一届四次会议中明确，“建设征用土地必须按规定审批并办理手续；征用土地必须依照法律规定给予农民经济补偿并落实到位；城镇经营性土地使用权出让必须全部进入市场，进行规范化招投标”。因此，征地中出现的各种问题，不能看作是单纯的经济问题。政府和有关部门要加强土地征用法律法规和有关政策的宣传，要向广大被征地农民宣传只有发展经济才能提高人民生活水平，使农民了解、熟悉征地工作中的具体政策，避免产生不必要的误会。
4 完善征地程序。合法的征用程序，是用地单位按规定向县级以上政府土地管理部门提出申请，经审批后，征地双方就土地征用数量、范围、补偿、安置等问题协商议定，最后由土地管理部门划拨土地。这在《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均有具体而明确的规定，但目前实施起来规定相对缺乏公开性和公正性，表现在以下几个方面：第一，公告程序只作为附属程序置于批准之后，目的也只用于权利登记，对征用并不起监督作用；第二，从征地调查程序来看，将事前调查和事后调查合二为一，缺乏实地核实；第三。我国的批准机关自由裁量权太大。我国在完善土地征用程序时，建议采取以下改进措施：用地者应在向有关国家机关提出征地申请时，公诸于众，并通知土地所有人和土地其他权利人，且将公告程序贯穿于征收的整个过程，接受公众监督；有关国家机关在核准申请前，应举行听证会，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见后应就征用行为的利弊进行分析后作出决策；明确规定作出批准决定的期限以及决定的有效期限；此外，还应完善土地纠纷的救济程序。
5 适当提高土地征用补偿标准。改变对征用土地按原用途确定补偿标准的办法，运用市场机制，使农民获得应得的土地增值收益。为失地农民利益着想，适当提高土地征用补偿标准。政府应把出让金或征地费全部或90％以上返还农民作为农地保护的补偿，使农民在获得经济利益的同时产生心理平衡，把农地“非法”非农化控制在一定范围内，以有效控制耕地的流失，为子孙后代留下“饭碗田”。
6 加强对失地农民劳动技能的培训。就业是民生之本，必须要引起各级政府的高度重视，千方百计地创造条件增加就业岗位。切实保障失地农民的长远利益。同时降低在失地农民安置上的政府风险，要实行多途径安置，有的放矢地改变目前土地补偿普遍采用的单一的“货币安置”方式。农民失去土地后，他们中的大多数将转向二、三产业，但由于其自身条件、文化素质、职业技能等原因，普遍处在就业门路少。寻找工作难的困境。这就需要有关部门在为他们寻找工作牵线搭桥的同时，要有针对性地举办一些从事二、三产业的按术培训班，加强失地农民的文化科学技术知识的学习和各种技能培训，提高他们适应社会的能力，提高就业本领，增加就业机会，解决失地农民失业问题。以提高市场竞争能力和就业能力；同时要给他们同等的下岗职工待遇，在经商办企业等方面给予优惠政策。还要引导失地农民转变观念，鼓励他们自谋择业、自主创业，要引导、鼓励和支持失地农民利用土地补偿费、安置联合办经济实体，各级政府在项目、资金、用地等方面给予帮助和扶持，在税收等方面给予适当减免，使征地费用不断保持增值，使被征地农民的生活水平不断提高。对农业生产方面有特长的专业户，要继续发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区、异地、基地继续从事农业生产。
7 建立和健全失地农民的就业和社会保障机制。设立社会保障基金是各国也是我国许多地区社会保障制度的通行做法，如昆山的“年薪制+保险”的模式，嘉兴的“土地换保障”模式等探索解决农地征用问题的实质。设立失地农民社会保障基金有利于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。但是我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，资本短缺，由国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。那么如何解决失地农民社会保障基金的来源便是问题的关键。征地补偿安置费以及土地转用后增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。失地农民社会保障的内容应包括：一是失地农民最低生活保障。二是失地农民的养老保障。三是失地农民的医疗保障。四是为失地农民提供受教育和培训的机会。五是为失地农民提供法律援助，是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障。
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