政府运行过程就是政策过程【新农保政策运行过程中存在的问题分析】
时间：2019-04-30 03:17:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：新型农村社会养老保险（简称“新农保”）政策，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。本文分析了“新农保”运行过程中存在的法律支柱缺失、农保基金单薄、基金保值增值难、新旧农保衔接未妥善解决、养老金替代率低、可能出现逆向调节、宣传不到位和参保意愿不强烈等问题。
关键词：农村人口老龄化；新农保政策；问题
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）12-0071-02
新型农村社会养老保险（简称“新农保”）政策，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。这项涉及中国9亿农民的社会养老保险计划的最终实现，无疑对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。然而，由于中央政府的有界理性和认识、了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性，仍然还是不能校正制度安排的供给不足。经过我们实地的调查与访谈，资料的整理与采集，从制度的科学性和完善程度以及参保者的角度看，“新农保”方案的确存在一些不足及尚未解决的关键性问题，具体表现在以下几个方面：
1.新农保政策缺乏正式法律监督体系的支撑，立法不足，权威性不够。农村社会养老保险制度建设历经二十多年时间，其间中央相关部门相继出台了《基本方案》、《通知》和《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等相应的规章制度，农保工作也从1986年开始试点、1999年暂停整顿，继新的方案确定后，到2007年、2009年开始重新试点。众所周知，任何一个经济活动的进行都必须依靠法律的保障，农保的施行也必须依法而行，这不仅能促进资源优化配置，还能减低运行的风险和成本。但由于新农保目前只是处于试点阶段，国务院出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，只是对新农保工作进行指导的纲领性文件，并未从法律角度确定新农保的性质、相关的权利以及义务运行原则，更未确立新农保在中国农村社会保障体系工作中的法律地位。
2.地方财力和集体经济单薄，农保基金捉襟见肘。由于地方政府财政支持和农村集体经济的发展存在障碍，农保基金的来源和数量面临严重问题。其中，“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”这每年30元的地方补贴，即使完全由省级统筹，对一些地方财政的压力还是很大的。而如果不由省统筹的话，按惯性会分解到县级。这样的财政负担对于西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，将近乎是一个“天文数字”。而且，20世纪90年代以来，乡镇企业、集体经济组织由于人才匮乏、管理方式落后、产品缺乏竞争力和国家产业升级与结构的调整等原因而普遍走向衰落，幸存下来的乡镇企业、集体经济组织寥寥无几，经济欠发达地区更是如此，这直接导致“新农保”集体补助实现乏力。地方财政的压力可见一斑，农保基金捉襟见肘。以吉林省为例，其由于受到乡村集体经济组织发展状况和保障水平的限制，到5月底，全省只有一个村级集体经济组织为77名参保人员代缴了应由个人缴纳的保费2 310元。
3.养老保险费缺乏合理的投资机制，统筹层次较低，基金保值增值难。随着新农保制度的深入推广，其资金的积累会越来越多，如何拥有一个合理的投资机制和如何实现农保基金的增值保值，直接关系着制度的可持续发展。政府的操作在保证个人账户保值增值上是很不容易的，许多国家把农保基金拿去做一些稳赚的专营项目，但是在中国，稳赚的行业大多已经形成了既得利益集团，政府是很难介入的。而资金增值保值的唯一途径是进入资本市场进行风险长存的投资，然而，当前中国的资本市场并不成熟，人为操纵交易价格、公司财务报价作假以及市场参与主体不规范等违规情况，使得资金的投资安全根本无法得到保证，增值保值更是无从谈起。况且目前农保基金管理体制基本上是以县为单位统筹管理，统筹层次也局限在县级。统筹层次越高，风险越分散，养老越有保障。统筹层次越高，资金集中管理和运营，资金保值和增值越有保障。新农保本身所具备的统筹层次较低，各地的缴费标准、待遇发放和基金运营不同，就会出现各地制度多样化和碎片化趋势，使得基金保值增值亦难上加难。
4.新旧农保以及特殊群体的政策衔接问题尚未妥善解决。在社会保障城乡统筹的大背景下，随着新农保的试点开始，新旧农保之间的衔接问题、新农保与农民工及失地农民等特殊群体的养老保险制度衔接问题日益凸显出来，处理好这几者的衔接也关系到新农保试点能否顺利进行。新旧农保间的制度差异，还未真正得到转换。未来新农保的可持续发展，必须考虑到如何与旧农保的衔接，让中央关于农村养老保险的政策有连贯性，让参保人放心。另外，指导意见中暂时规定对参保居民实行属地管理，但是中国的人口构成正在越来越多地表现为三元结构而非传统的二元结构，即，在按户籍划分的城、乡两类人口之间实际另有一个进城务工的庞大群体（包括农民工和失地农民）。摆在新农保面前需衔接的问题是：目前开展的“新农保”工作应不应该把他们吸纳进来？已经加入城镇职工养老保险项目的农民工还能不能加入“新农保”？如果加入“新农保”又该如何处理与原来保障项目的关系？如果不加入“新农保”，政府补贴部分又如何体现？另外，“新农保”如何应对农民工在城乡间不断流动的现实需要？已经离开土地的农民要不要加入“新农保”？已经加入“新农保”的农民如果未来有一天失去了土地，对其要不要采取特殊政策，采取什么样的特殊政策。只有解决好这些瓶颈问题，才能解决人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的问题，才能使新制度真正增强失去传统保障形式的特殊群体的保障问题。
5.新农保养老金替代率偏低，缺乏有效机制。养老金在老年人养老保障中起着基础的作用，新农保中55元的基础养老金由国家财政完全承担，其在整个养老待遇中占据着比较大的比例，成为了新农保吸引农村居民参保的一大亮点。但是，无论从单方面的基础养老金收入替代率来看还是从新农保总的养老金替代率来看，无论以静态平衡的角度来计算还是加之以利息因素考虑，无论农村居民投档100元还是500元，新农保的养老金替代率都偏低。例如：2008年中国农村居民家庭人均纯收入为4 760．6元，而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13．86％，远远低于当前中国城镇职工基本养老保险不低于20％的基础养老金替代率。再者，以农村居民生活消费现金支出计算，即使在个人缴费选取最高档500元时，全国总的养老金替代率为37．96％；如果把利息因素考虑进去，而且在4％的较高利率水平下，个人缴费仍选择500元的高档，全国总的养老金替代率也只有45．48％，还达不到全国农村居民生活消费一半的替代率，这在欠发达地区情况更为明显，仅仅只能保障农村老年人较低的生活状态。
6.新农保可能出现“逆向”调节农村居民之间的收入差距。新农保试点的正式启动，旨在提高农民生活水平，逐步缩小城乡之间的差距，同时并致力于缩小地区间的差距。中央财政在考虑中、西部地区与东部地区的财力差别后，对中、西部地区实行新农保基础养老金55元的全额补助，比对东部地区的补助高出一倍。各省在制定试点实施方案的时候，也都考虑到对相对贫困一些的县给予更多补助，目的也是缩小区域性的差别。虽然新农保在制度的设计上对缩小城乡、地区收入间的差距起到了明显的作用，但其可能会出现“逆向”调节农村居民之间收入的差距。依新农保的规定来看，缴费越多的农村居民，地方政府对其补贴越多，最终得到的养老金也会越多，然而，许多农村居民并无力支付较高档次的缴费，只有一些较富裕的农村居民才可能选择高档次的缴费标准，这样就会造成农村居民中富者更富，而那些真正急需帮助的居民却得到较弱的补助，从而在某一程度上进一步拉大了农村居民之间的收入差距。
7.新农保政策宣传仍不到位，农民对于新农保的参保意愿不强烈。据调查数据统计，仅35.71％被访者表示对新政策一般了解，53.57％的被访者仅仅只是听说过，对新农保这一政策并不了解和清楚其运行机制，此外还有10.71％的被访者不知道该政策的存在。各地政府对新农保的信息传达方式大多依赖张贴宣传单、由工作人员传达到各村负责人再到村民，然而，这两种宣传方式存在着同样的硬性缺陷，一方面，各村的负责人文化素质有限，在宣传方面很难做到无针对性、无个人感情色彩的宣传，对新农保的工作解释也可能存在不到位现象，另一方面，村民的理解能力有限，思想大多还停留在老农保层面上，存在着“路径依赖”心理，使其接受新的普惠政策要做足引导工作。据调查，仍有21.43％的村民并未打算参与新农保。农民一方面对政策信心不足、担心政策变动频繁，另一方面由于费用高负担不起、交保时间较长导致其参保积极性不高。
除却以上几大较为突出的焦点问题，新农保作为一种初创的政策，在运行上还存在着另外一些瑕疵：比如部分农民反映一些地方由于管理不到位、经办力量、经办手段、金融网点不足导致养老金未能及时发放；村与村之间发放的养老金补贴不同，容易使农村居民形成心理上的不平衡；农村居民参保后无卡无证无实物保障，导致对新农保政策的相对不信任等。这些都是新农保试点中反映出来的急需改进及优化的问题。
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[责任编辑 刘娇娇]
