从福山“国家构建”理论看东亚金融危机
时间：2021-07-10 08:01:53 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
以拥有更高能力的高级公务员为核心的“官产学”联盟，不管是自我扩权还是来自外部的合法赋权，其对于国民经济运行的强有力操控，必然导致官僚主义或“官家主义”盛行；而在威权体制下，选民、在野党和媒体对于“官产学”联盟缺乏监督制衡手段，必然导致政治腐败、权钱交易
1997年从泰国到韩国席卷了整个东亚的金融危机，迄今已经10年了。根据弗朗西斯·福山的“国家建构”（State-building）理论，来回顾和反思一下这场危机，会给我们一些新的启示。
政府的权力与能力
美国霍普金斯大学尼采高级国际研究院的福山教授，继《历史的终结及最后之人》、《信任》之后，于2004年出版《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》一书（中译本2007年1月由中国社会科学出版社出版），提出了一些不同于学界主流意见的新观点。
福山指出：国家的大小和强弱的辩论，很大程度上塑造了20世纪政治学的特点。上世纪的后20年，政治学的主要特点是自由思想在大部分发达国家的重新兴起，并且即使不能逆转国有企业增长的趋势，也要努力控制其增长。最极端中央集权的苏联模式的倒台，也促使了非共产主义国家减小它们国有企业的规模。国际金融组织如国际货币基金组织和世界银行提出的建议，强调了旨在减少国家干预经济事务的措施。
在这些年里，“世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会”。但福山也注意到，特别是在发展中国家，“政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”。索马里、海地、柬埔寨、波斯尼亚、科索沃和东帝汶等地出现的惨剧以及艾滋病在撒哈拉以南非洲的肆虐，都证明了这一点。东亚金融危机的爆发也是政府无能所导致的结果。同样是由于政府缺乏使信息透明化的能力，苏联和东欧国家的寡头集团在私有化进程中窃取了大量的公共资源。直到1997—1998年，东亚金融危机发生以及苏联和其他后共产主义国家遭遇转型中的困难后，对这些问题的思考才有所转变。
崇尚所谓“小政府”，是建立在一种脱离实际的政治神话之上。在国内长期从事县乡两级政治体制改革研究并对美国的两个地方政府的治理情况进行过历时半年实地跟踪调查的高新军指出，美国的政府一点也不“小”。譬如美国东北部马萨诸塞州的塞勒姆市（Salem City），2002年该市人口4万人；有全日制中小学教师798人，兼职教师240人；全日制政府工作人员428人，兼职工作人员124人；共计吃财政饭的全日制人员1226人，兼职人数364人；政府规模大于人口相当的中国乡镇一级地方建制。美国的税收机构是世界上最强势的税收机构。如果说中国10个人中8个人有逃税行为，美国的比例是倒过来的。这恐怕不能归功于美国人的觉悟高，只能归功于美国政府的能力强。许多在国内逃税的中国人，移民美国后都变成了规规矩矩的纳税人。福山说：“国家的本质就是执法，即有能力委派穿着制服、手持枪支的人去强迫人民遵守国家的法律。在这方面，美国这个国家是非常强大的：美国的疆土到处都是警察局或其他的执法机构——地方的、国家的和联邦的——去执行从交通规则到商业法律规范到刑法到人权议案等一系列法律。”
“因此，将国家活动的范围（指的是政府肩负的各种功用和追求的目标）和国家能力的强弱（国家计划并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力）分开是有道理的。”目前，尚没有众口一词的合理的国家职能范围一览表，特别是当说到再分配和社会政策问题更是没有定论，但大多数人都认为总会有某种程度上的层次划分。世界银行在1997年的《世界发展报告》中将国家职能分为三层：最小职能是提供纯公共产品，包括国防、法律与秩序、财产权保护、经济宏观调控、公共卫生防疫，以及增进社会公平方面的济贫、赈灾等；中等职能包括应对经济外部性、教育、环境保护、克服信息不对称（尤其在金融监管）和提供社会保险等；积极职能包括实施产业政策和财富再分配等。国家能力的强度则取决于在以下方面的表现：制定和执行政策，相对有效地管理公共事务，控制渎职、腐败和受贿，维护政府机构更高程度的透明度和合理性，以及更为重要的——实施法律。
在区分了国家概念的两个维度之后，就可以构建一个坐标系，纵坐标自下而上代表国家能力的强度从弱到强，横坐标自左而右代表国家职责的范围从小到大。这样，就可以把所有的国家归入四个象限：左上是范围小而能力强，右上是范围大而能力强，左下是范围小而能力弱，右下是范围大而能力弱。发达国家从左上象限到右上象限排成一个系列，美国偏左边而法国偏右边，英国、日本等国的国家职能范围介于二者之间。所谓“失败国家”如索马里、塞拉利昂等国则属于左下象限，巴西等一些拉美国家属于右下象限。
在20世纪的80年代和90年代，学界的关注主要集中在上述坐标系的横坐标，而忽略了它的纵坐标即国家能力问题。自由市场经济的倡导者米尔顿·弗里德曼在2001年的一个评论中说：10年前他给那些社会主义转轨国家的建议只有三个词——“私有化，私有化，私有化”。“但是那时我错了。”他补充说，“实践证明，法治很可能比私有化更为根本。”福山也指出：“有证据证明，国家制度的力量比国家职能的范围更为重要。毕竟，我们有西欧国家的经济增长实绩，这些国家的职能范围大于美国，但其制度也比美国更为强大。东亚与拉美国家相比在过去40年中经济发展更快，似乎更应归功于东亚国家制度的质量较高而不是国家职能范围方面的差异。”
随着时间的变迁，每个国家也可能改变自己在上述坐标系中的位置。福山提供了前苏联向左下方向变迁和新西兰向左上方向变迁的例证。1980—2000年间，前苏联从一个国家职能范围广（如不存在私有财产）和国家能力一般的位置移至一个国家职能范围窄得多而且国家能力也相应减弱的位置上。1981—1995年间，新西兰进行了一系列自由化改革，大幅度地缩小了国家职能范围，同时显著地提高了政府的效率水平。笔者还可以补充两个案例：一个是美国在“9.11”之后向右上方向变迁——国家职能范围和国家执法力度同时增强了；一个是在东亚金融危机后，东亚国家也出现了与新西兰同一方向的变迁。
金融危机背后的“官产学”联盟
根据世界银行10年前发布的《世界发展报告》，“实施产业政策”属于国家职能中的“积极职能”。因而，在“雁行发展形态”中紧紧追随日本的东亚诸国，在1997年以前的国家职能范围都属于比较宽泛之列。韩国在这方面尤为突出。被誉为“汉江奇迹”的韩国长期依靠政府干预，实行以财阀大企业集团为主体的政府主导型市场经济。朴正熙政府建立了经济计划委员会(EPB)用以策划经济蓝图，并负责控制国内预算和实施计划。商业和工业部(MCI)的角色也被强化，进口控制、出口提升、工业发展计划、投资申请和贸易许可均由其负责。财经部(MOF)则负责监管国内外的金融机构。特别是在金融领域政府干预更大，政府拥有并控制着所有的商业银行、特别银行和大部分金融机构。这种做法的结果是银行、金融机构和企业均听命于政府，银行被迫维持定量信用和低利率政策，造成了大量呆坏账。
东亚经济危机的表现形态是金融危机，但有其在实体经济上的根源。韩国、泰国、印度尼西亚和菲律宾这些遭受危机重创的国家，都曾在高增长方针的指导下，不断调高经济增长速度，扩大投资规模，甚至引进大量短期外债用于填补投资缺口，造成了某些领域中的生产能力过剩和泡沫经济。以泰国为例，1985－1990年的GDP年均增长超过9％，这种增长属于投资拉动型增长。在1990年代初期，泰国本国储蓄已经无法满足投资的需要，就顺应国际金融一体化趋势，开放了其资本项目。大量的资金流入泰国后，并没有投入制造业部门，而是转向了房地产市场。1989年泰国的住房贷款总额为459亿泰铢，到1996年则超过了7900亿泰铢，7年里增加了5倍多。与此同时，房地产价格也迅速上升。1988—1992年间，该国地价以平均每年10%—30%的速度上涨：1992年—1997年7月，上涨速度更达到每年40%，某些地方的地价一年竟然上涨了14倍。1997年，泰国新增空置住宅85万套，其中仅首都曼谷就有35万套，空置率高达21%。泰国房地产业在过度扩张的银行信贷的推动下不可避免地积聚了大量的泡沫，以致出现了“高尔夫球场资本主义”的说法。
