中国决策过程中的政府领导体制透视
时间：2021-07-05 20:01:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]近来中国退休领导人的回忆性文献尤其是《朱镕基讲话实录》的出版，为我们从决策过程的角度理解中国政治体制提供了宝贵资源。中国政治体制中的行政首长负责制与党的集体领导制度的关系、分管领导体制与归口管理制度的关系以及综合协调制度，都在《实录》中得到全面体现，同时它也生动地揭示了既定政府领导体制下的政策执行机制的难题。从决策过程看，党的集体领导制度更加制度化、政府有了更大的政策动议权、市场也成为一种重要的政治权力力量。
[关键词]朱镕基；党政关系；政府领导体制；政策执行机制
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01006607
国内外关于中国政治的研究主要集中于中国政治的“变”，诸如中国共产党的适应性转型、国家与社会关系、中央与地方关系、政治与市场关系、决策过程等方面。但是，这并不意味着我们对于中国政治中的“不变”即政治体制层面的东西已经认识很清晰了。《朱镕基讲话实录》（1～4卷）（简称《实录》）与《朱镕基答记者问》，以及通过大量高层访谈而形成的江泽民传（《他改变了中国：江泽民传》），为我们理解中国的政治体制提供了最为权威和最有价值的文献。本文以《实录》为主要线索，力图在决策过程层面重新认识总理负责制、分管领导制等方面的中国政府领导体制，以及与领导体制密切相关的政策执行机制问题。
一、政府总理负责制与党的集体负责制
根据1982年宪法，国务院实行总理负责制。在中国的政治体制中，总理负责制不同于西方议会制下的内阁责任制，而是共产党领导下的集体负责制。因此，一个常识是，理解中国政府领导体制不但要读宪法，还要读中国共产党党章。党章第10条规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”国务院总理首先是政治局常委会委员，这个政治身份是理解总理负责制的前提。换句话说，在国务院，实行总理个人负责制；而在政治局和政治局常委会，作为委员的总理必须服从集体及政治局常委会的决定。
与此相对应，总理负责制的事项首先在党的委员会那里得到认可或通过。党章第15条规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”也就是说，无论是重大人事安排，还是事关全局的经济政策以及政府管理体制的改革，都首先需要政治局及其常委会做出决定。
个人负责制和集体负责制的结合机制是党的组织。在党的组织方面，除了前述的常委会外，党组是另外一个重要组织。在中央国家机关即国务院中设党组，国务院党组只能对其上级机关即政治局常委会及其办事机构书记处负责，即党章第47条规定的“党组必须服从批准它成立的党组织领导。”
党章的相关规定是理解总理负责制的前提。党章中无论是关于党员的行为准则的规定（第16条），还是上下级党的组织关系的规定（第46～47条），以及关于党的权限的规定（第15条）和个人负责与集体负责关系的规定（第10条），都意味着总理负责制的前提是党的领导下的集体负责制，国务院事关全国的重大决定都首先是党的决定。
在熟悉党章的同时，还应该理解上世纪九十代以来党的决策体制的变化。不同于上世纪八十年代书记处的核心决策作用，到上世纪九十年代，政治局常委会成为制度化决策机关，政治局常委会“从毛和邓时代下宽泛的政策制定机构变成更为注重实际、讲究实效的办事机构。江像其他人一样也只能投一票，而一切问题都由多数票决定”[1]（P231）。作为制度化的办事机构，决策时征求集体意见成为常规化的程序。例如，“江泽民会见外国要人时，他得和其他高层领导人商议。作报告前，江的发言稿需要在常委会所有成员中传阅，听取他们的意见，而且每个人都要签名表示通过。如果有人提出疑问，他会直接写在文件上要求解释或解决。这种权力共享和征求意见的做法正是中国集体领导体制的运行标志，也可以说是共产党式民主和最高层制衡制度正常运作的一个缩影。”[1]（P173）
在政治局常委会运行制度化的同时，党的各种领导小组的作用也得到加强。十四大后，江泽民成为“党内负责经济事务、外交事务和台湾问题的三个‘领导小组’的组长，这使他可以在这些领域中直接负责决策工作”[1]（P185）。
上述党章规定和党的决策体制的变化是我们理解党政关系下政府决策体制和总理负责制的前提。尽管如此，并不意味着总理负责制形同虚设。按照江泽民传的说法，早在作为政治局常委的副总理时，朱镕基就几乎完全掌控国务院的经济事务[1]（P185）。可以想到，作为总理的朱镕基，宪法规定的总理负责制会有更大程度的体现，否则他既不可能有上任伊始的豪言壮语，更不可能有那么大的机构改革设想和执行力度。
在机构改革上，朱镕基把国务院的60多个部长一个一个找来，告诉他们国务院的部门将大大裁撤，还要减少300个部长和副部长、1900个司局长和副司局长，把国务院的3万工作人员减少17000人。对此，“部长们心中忐忑，开始叫苦不迭，都说自己的部门如何如何重要，为国家所必需，不能撤销。只有胡启立同意撤销自己领导的电子工业部。这让朱镕基这位新总理感到失望。旁人处在这个时候，也许会悬崖勒马，不再提这件事。可是他不是这样的人，就像他自己说的，要‘义无反顾，勇往直前’。”[2]（P183）
朱镕基政府的改革力度之大，历史上前所未有；而其敢于负责的讲话风格，更让人抱有无比高的期许。朱镕基所以要这样大刀阔斧地进行改革，直接因为他的负责任精神和忧患意识。在第一次国务院全体会议上，朱镕基以对历史负责的高度说，“因为我深刻地感到，本届政府是跨世纪的政府，是一个承前启后、继往开来的政府，如果错过了这个历史的机遇，下个世纪中国的事情就不好办了……我们国家目前潜伏着很多危机，随时都可能爆发……如果本届政府对存在的弊端不进行一个根本的改革，打下一个良好的基础，我看下一个世纪中国的事情就很难办。”[3]（P2）“如果本届政府都是‘好好先生’，我们就对不起人民，要做‘恶人’。”[3]（P4）“从严治政，要严格一点，不能随便就放过了，这不是放过一个人的问题，而是一个制度问题，否则，我们国家的命运可能就被‘放掉’了。”[3]（P56）
