基金会新“紧箍咒”
时间：2021-06-12 16:03:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
3月8日，民政部副部长姜力在全国人大记者会上表示，民政部正会同国务院有关部门抓紧修订《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。
三部条例中，《基金会管理条例》（下称《条例》）的修订进展最快。据知情人士透露，目前民政部与国务院法制办正在就修订内容反复磋商，即将进入公开征求意见阶段，如无意外，新《条例》今年内即将颁布。
民政部提交的《基金会管理条例（修订草案送审稿）》（下称《条例（修订草案送审稿）》）显示，民政部门可能成为唯一的登记管理机关，负责基金会的注册登记和日常监管。这意味着，在社会组织领域，有望首次以行政法规的形式废除“双重管理”制度。
此前数轮不公开征求意见中，基金会业界对“总资产10％投资最高限”和“70％收入来自主要捐赠人”条款反应最为激烈。
在一些基金会看来，10％的投资最高限，将令基金会保值增值、自我存续能力大大削弱；而学者则担忧，非公募基金会70％捐赠收入来自主要捐赠人的规定，会让其愈加依附于发起企业，难以真正独立决策。
一位不愿具名的学者担忧，按照现有修法思路，国内大型基金会面临萎缩。
此外，《条例（修订草案送审稿）》并未对基金会的独立法人财产权加以明确，尽管新增了关于内部治理的程序性规定，但在基金会财产权不明、收入来源受限的情况下，其自治能力、独立性必将大受影响。
“重登记、轻管理”的旧体制将被抛弃，新制度下，如何既能实现有效监管，又不会抑制行业活力，博弈仍在继续。
基金会曲折发展路
基金会是利用个人或组织捐赠的资产从事公益性活动的非营利组织，为中国三类社会组织之一。与另两类组织——24.3万家社会团体、19.5万家民办非企业单位相比，仅有2618家的基金会虽然数量不多，却集聚了大量资金，其影响力、组织化、专业化程度较高。
深圳市民间组织管理局局长马宏表示，基金会应该是社会创新的引擎，“它是有钱的，钱就是资源，基金会是整个社会组织的资源提供方。”
1981年，中国首家基金会——中国儿童少年基金会成立，其后一度发展缓慢，至2004年，基金会的数量为1200家，且大多数与政府关系密切，民间色彩较弱。
中国关于基金会最早的立法是1988年的《基金会管理办法》（下称《办法》）。当时的《办法》中，基金会被看做非银行金融机构，其登记体制是：经业务主管单位同意，中国人民银行或各省分行审批，在民政部门登记注册。当时，基金会被定义为一种社会团体，其公益性尚未明确，政府主要监管职责是保证基金会的资金安全，防范金融风险。
至1999年，中国人民银行将基金会管理权移交民政部。也就是从那时起，新基金会管理立法启动。
2004年，《基金会管理条例》正式颁布实施，并取代了之前的《办法》。《条例》将基金会分为公募、非公募两类，原先的官办基金会多转身为公募基金会。而民间资本设立的基金会，在找到业务主管单位后，也可以登记注册为非公募基金会，这为社会资本的进入，打开了一扇门。
客观而言，《条例》的颁布促进了基金会的发展。2004年至今的六七年间，全国新增基金会1400余家，超过了此前20余年的基金会总量。特别是非公募基金会，近年来年增速一直保持在30％左右。
此外，《条例》还有颇多突破之处，包括明确了基金会的公益属性，对基金会内部治理、信息公开作出原则性规定。同时，允许境外基金会在中国设立代表处。因此，学界评价，《条例》是中国有关社会组织三部行政法规中最具操作性的一部。
但是，《条例》仍然延续了一直以来的“双重管理”体制。
与发达国家相比，国内基金会普遍规模偏小。比如，美国比尔·盖茨基金会的资产总额已达数百亿美元，但在中国，公募基金会募款额度最高的是上海慈善总会，每年约为十几亿元，此外，全国性基金会资本额一般都在5000万元左右，地方性基金会则以数百万元的居多。
在民政部民间组织管理局副局长刘忠祥看来，国内基金会在行业规范、内部治理、对外信息披露上，仍有诸多问题，需要规范，2004年的《条例》已跟不上现实的发展。
2009年，民政部启动《条例》修订工作，2010年11月，《条例（修订草案送审稿）》上报国务院法制办。
“双重管理”终结有望
一直以来，中国对社会组织实施“双重管理”体制，除民政部门任登记管理机关之外，另有相关政府部门任业务主管单位，负责社会组织登记前的审批和年检初审，分担监管职责。
在“双重管理”体制下，业务主管单位对基金会的监管，多是通过对其人、财、物控制实现的。实际上，很多业务主管单位本身就是基金会的发起单位，后者的人员、资金、办公地点都由业务主管单位提供。这种控制本身，使得基金会和官方之间存在密切的联系，难以实现公平和公开的监管。
此外，对民间资金而言，由于难以找到可挂靠的业务主管单位，由其发起基金会存在注册难问题。实践中，不少出资人只能采取变通方式，挂靠大型基金会，成立“专项基金”，但因无法成立独立的运作团队，资金使用效率大受影响。
多一个“婆婆”也造成了社会组织官民不分、活力不足、竞争乏力等现象。多年来，学界、业界呼吁取消双重管理之声不绝，民政系统内部逐渐形成了共识，地方也展开尝试，深圳、广东、上海、北京等地，在慈善公益、福利救助、工商经济等领域，“双重管理”逐步取消。
此次在《条例（修订草案送审稿）》中，没有再出现关于业务主管单位的规定，仅在第七条规定：各级人民政府及其有关部门应当支持基金会依法开展活动，在各自职责范围内，做好业务指导和相关管理工作。
清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜分析，依照新法，基金会的设立、年检，均无须通过业务主管单位，“双重管理”已告终结。
民政部有关人士表示，在目前的立法讨论中，取消“双重管理”体制几无争议。
《条例（修订草案送审稿）》另一个突破在于，非公募基金会可向设区的市级政府民政部门申请登记。而此前，基金会的登记管理仅限于省级民政部门和国务院民政部门。
“双重管理”体制取消后，民政部门成为唯一的登记管理机关，这意味着其独立承担起基金会监管职责。从《条例（修订草案送审稿）》看来，其中相当篇幅用于设立基金会内部架构规范，以及采取更为有效的措施对基金会进行监管。
由于基金会财产用于公益事业、具备公共属性，如何保证其资金的安全及合理利用，成为《条例（修订草案送审稿）》的着力重点。“‘双重管理’放开以后，随后的综合监管要跟上，比如税务、财政，开户行对资金监控的管理，还有审计部门对审计报告的管理。”深圳市民间组织管理局局长马宏表示。
民政扩权
据了解立法进程的人士透露，民政部门成为基金会唯一的登记管理机关已成大势所趋，原有的分散管理模式将向集中管理过渡，民政部门扩大监管权成为必然。
《条例（修订草案送审稿）》中增加了大量对民政部门的授权条款。比如，登记管理机关履行监督检查职责时，可以采取现场检查、调查取证，以及查阅复印有关文件、证照、账簿、电子数据等方式，并可根据需要对印章和有关资料临时封存。
而在现行规定中，囿于“双重管理”体制，民政部门一直苦于缺乏监管手段，只能在登记注册时做资格审查，日常监管依靠年检，往往流于形式。
