绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差及矫正
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(福建师范大学，福建福州350007)
摘要：街头官僚理论是近些年公共行政学理论的一个前沿领域。处于公共政策执行末梢环节的“街头官僚”生存于公共政策执行资源稀缺和公共服务弹性需求的夹缝之中，出现绩效目标异化，表现出典型的行动逻辑——激励不足、规则依赖、选择行为、一线弃权和理性逐利，在公共利益权威分配的过程中产生偏差。矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括三个方面：政策执行机构的内部改革，政策执行直接主体的自我优化，政策执行间接主体（目标团体）的问责监督。
关键词：绩效目标异化；街头官僚；政策执行偏差；主体路径
中图分类号： D63文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）02-0039-05
收稿日期：2008-11-21
作者简介：李旭琴（1984－），女，福建龙岩人，福建师范大学公共管理学院行政管理2007级硕士研究生，研究方向：地方政府治理与基层公务员制度。
“街头官僚”（Street-Level Bureaucrat）一词最早出现于1977年李普斯基《建立一个街头官僚理论》一文。1980年，他正式出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》，标志着街头官僚理论正式建立。该理论强调政策制定与政策执行是没有截然区分的、充满了上级与下级之间、政府与社会之间往来互动的过程。它从自下而上的微观路径出发，将在一系列约束之下握有自由裁量权的底层官僚视为研究政策制定与执行的起点，研究其在公共服务直接供给中所做出的选择。
一、街头官僚的涵摄及行动性质
“街头官僚是指位处基层和最前线的政府工作人员，是政府雇员中直接和公众打交道的公务员”[1]90，是拥有真正政策判断力的第一线官员。为便于讨论，本文仍沿用“官僚”一词。参照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，本文所探讨的“街头官僚”特指政府机关中直接与公民打交道的、非选举产生的基层政府公务员，也被形象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。他们主要是在履行社会管理与市场监管职能的行政机关基层部门中直接执行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。一般而言，政府机关中的街头官僚具有五个方面的典型特征：1.处于政府机关金字塔的最底层，权力小、地位低、数量庞大，占政府机关人数的绝大部分。2.处于资源紧张和需求弹性的夹缝之中，机构目标模糊不清和绩效测量困难并存，绩效目标异化的可能性大。3.处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等，在执行的过程中具有再决策的权力和动因。4.广大街头官僚具有自主性，必须裁量是治理过程的一个常态。他们具有一定的自由裁量权，其选择和行动“实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义”[2]，是政策实现的重要因素。5.街头官僚通常在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接构成政府机关的产出，决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。
二、绩效目标异化中的街头官僚
（一）街头官僚个人偏好与组织绩效目标的冲突
街头官僚是行政权力运作的末端环节，无论是国家的法律法规和政府部门的规章制度，还是政治家和上级管理者制定的公共政策，其贯彻落实最终都有赖于街头官僚认真而正确的执行，使得街头官僚在实质上垄断了公共物品和公共服务的直接供给。街头官僚在制定和执行政策过程中“和大多数组织中的高层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权” [3]。相对于组织的权力而言，街头官僚机构存在某种自主性，他们可以有效地采取某种不合作的策略来抵制上级组织的命令。高层领导注重实现组织目标，街头官僚的兴趣则在于按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务。因此，街头官僚与政府组织的高层管理者之间存在目标和利益上的差异。
（二）特殊工作环境下绩效目标的模糊与绩效测量的困难
公共责任和顾客至上的公共行政价值目标要求基层公共部门的绩效管理以效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众需求的满足为第一评价标准。相对于街头官僚需要完成的任务而言，街头官僚手中所拥有的资源往往是有限的，信息缺乏和人力匮乏导致供给的不足，而公共服务是一种弹性需求，这种需求导致资源的进一步短缺。当资源的紧张与需求的弹性结合在一起，就使得街头官僚不得不在非常困难的资源约束下去完成工作，从而面临着两种不确定性：机构目标的模糊不清与绩效测量的困难。目标的模糊不清导致了绩效测量缺乏依据，同时多种因素和变量影响着机构的绩效，管理者对于政策的监督和控制就会越没有效果，绩效越难准确测量，发生绩效目标异化的风险就越大。
（三）偏重工具理性忽视价值理性导致“程序胜于结果”的绩效标准
公务员作为科层制的低层执行人员，容易使人专注活动的合逻辑性、合目的性，而忽视活动的价值前提，出现“目标异化”的现象。目前对工作人员的评估，主要是看他们能否严格遵守规则，而效率、质量、对组织目标的贡献和公众对其的满意度则退居次要地位。因此，过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制，导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求经济、效率、效益的动机和条件，发生“程序胜于结果”的局面。
三、绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差
公共政策的本质是公共利益的权威性分配，街头官僚作为公共政策执行的直接主体，其特殊的角色、地位和工作环境导致其绩效目标异化，在政府层级上下信息不对称的体制中，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融人政策的具体执行中，使得他们表现出某些典型的行动逻辑。这些行动逻辑包括激励不足、规则依赖、选择行为、一线弃权和理性逐利五个方面。深入剖析这些典型的行动逻辑，分析他们渗透到公共政策的执行过程的表现，既是理解街头官僚行动的基础，也是剖析街头官僚在公共利益权威性分配过程中出现的执行偏差的关键。
（一）激励不足导致敷衍式政策执行
激励不足是基层官僚机构最典型的特征。首先，在等级分明、权力本位的科层体制中，有限的职位设置与无限的职位需求之间的根本性矛盾，导致绝大部分街头官僚很难获得晋升和提拔的机会，极大地抑制了对街头官僚的充分激励。其次，街头官僚的工作大多是常规性的、程序性的，其工作投入和表现很少能够与应得奖励直接挂钩，日常激励大打折扣。再次，在我国当下的官场生态中，公务员的职务晋升制度还很不健全和缺乏科学性，缺乏公开的民主监督和法律保障，最终极大地抑制或扭曲了职务晋升的激励功能。既然稀缺的组织资源难以对街头官僚形成正面激励，大多基层官员就捧着公务员的“金饭碗”，安于现状，在政策执行中就表现为敷衍式政策执行。敷衍式政策执行也叫象征性执行，表现为政策执行主体在政策执行过程中敷衍塞责，只做表面文章和形象包装，并未采取可操作性的具体措施，忽视了深层次问题的解决。
（二）规则依赖产生机械式和野蛮式政策执行
“以规则为本”而非“以结果为本”导致形式正义侵吞实质正义。在规则缺位的地方，规则依赖实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”。随着法治观念的深入人心、公民权利意识的发育以及法制建设的进步，街头官僚的工作正面临着越来越多的约束、挑战和风险，甚至动辄得咎，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。安全和自我保护的动机就不断驱使街头官僚在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。既然躲在规则的夹缝当中能避免错误远离责任，那么街头官僚就会机械式执行政策，只是对政策机械地照搬照抄。一旦在执行中出现问题，就往往将过错推到公共政策本身，浪费了公共资源，降低了执行效率，那些需要用积极行动去实现的公共利益往往就被照章办事的名义给取消掉了。当遵循的规则明显违背公平和正义的规则——即所谓“恶法”的时候，遵循规则和照章办事表面看起来很有执行力，效率很高，但却损害了公民或法人的合法权益，更造成了实质正义的流失。野蛮式政策执行就是由于政策执行过程中街头官僚执行手段不科学而导致的野蛮粗暴式执法，加剧了双方的矛盾冲突。此外，完整的规则结构会削弱上级官僚的权威空间，使他们无法干涉街头官僚的工作任务和行为方式，其权威也难以对下属形成必要的奖励或约束。这样，如果街头官僚与上级官僚之间在某种程度上脱节了，责任控制的链条也就随之松动了。
